REFORMA EDUCATIVA EN MÉXICO.
DESCENTRALIZACIÓN Y NUEVOS ACTORES
Por Margarita Zorrilla Fierro y Bonifacio Barba Casillas*

En 1921, con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP), se inició un largo y complejo proceso de federalización de la educación mexicana en su sentido centralizador, que tuvo distintas facetas que caracterizaron el sistema educativo en la mayor parte del siglo XX. Aunque desde los años setenta del siglo aludido se iniciaron algunas acciones de descentralización del sistema educativo, fue en el gobierno de Carlos Salinas cuando se puso en marcha el proceso más amplio de transferencia de la educación básica y educación normal a los gobiernos de los estados; este proceso se llevó a cabo en el marco de la reforma del Estado y la administración pública. Para la educación, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) fue el instrumento de arranque y estructuración de la descentralización. En este artículo se presenta un análisis de las condiciones de la reforma, de sus características y de la nueva configuración del sistema educativo nacional y los estatales a partir de la presencia de actores sociales y políticos que surgen o se hacen más visibles en el escenario de la descentralización. Se concluye con unas reflexiones acerca del papel de las normas jurídicas en los procesos de cambio educativo y se identifican indicadores de una transformación positiva de la gestión de la educación.

Introducción
La centralización no es mala en sí misma; la unidad de autoridad es indispensable, por civilizadora, en ciertoperiodo de evolución de los pueblos, como lo demuestra en todo momento la historia del mundo. La centralización sólo llega a convertirse en obstáculo para el progreso, cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor edad, cuando ya es consciente de sí misma, cuando ya siente su dignidad y se revela su poder precisamente como feliz resultado y en virtud de una buena centralización.

Gregorio Torres Quintero
Pedagogo mexicano 1866-1934
En la última década del siglo XX, los sistemas educativos de la mayoría de los países de América Latina iniciaron complejos procesos de reforma que se caracterizan fundamentalmente por la transformación de la gestión y por una renovación significativa en el ámbito pedagógico. Dicho así, podría parecer una simplificación extrema de la complejidad de la reforma; nada más lejano de cualquier intención de nuestra parte. Quien conozca de cerca un sistema educativo, se podrá representar lo que significa reformar lagestión y transformar la pedagogía. Estos aspectos de la acción educativa están relacionados con decisiones que tienen que ver con la centralización o descentralización de la administración; los montos del financiamiento, así como su distribución, 2destino y uso; la ampliación de la educación obligatoria; la introducción de sistemas de evaluación; el desarrollo de programas compensatorios; la formación inicial y continua de los docentes; y la vinculación entre los niveles de educación básica, media y superior, entre otras.

Aunque se utilizan las mismas palabras para hablar de lascaracterísticas y los componentes de las reformas, es importante reconocer que en cada país existen especificidades que responden a la forma en que dicho país se fue integrando a lo largo de su historia y a la manera en que creó y organizó el servicio educativo.

Por lo anterior, es necesario advertir que el análisis y la reflexión planteadas en este texto se elaboran con el propósito de comprender el proceso de reforma de la educación en México, en especial en su aspecto descentralizador.

Retomando el concepto de “república federal”, en nuestra Constitución se asienta la definición del país como los “Estados Unidos Mexicanos”. Cada estado se instituye como libre y soberano. En la práctica, el federalismo mexicano es aún incipiente; más bien la república se caracteriza por el ejercicio centralizador del gobierno llamado “federal”, que ha promovido desde los años ochenta del siglo pasado un proceso denominado por algunos de auténtico federalismo, lo que no elimina las ambigüedades. Sirva este comentario como referencia que permita contar con elementos de juicio para analizar la reforma educativa mexicana, llevada a cabo en tal contexto centralista y federalizador.

En este artículo hablaremos de los rasgos más distintivos de la reforma educativa de México, cuyo origen se ubica en 1992 y tiene sus antecedentes inmediatos en los finales de los años setenta. De entonces a la fecha, el sistema educativo ha ido experimentando cambios originados por diferentes factores políticos, jurídicos, sociales y económicos que influyen en su concepción, funciones, operación y gobierno.Entre el diseño de una reforma, los mecanismos utilizados para su puesta en marcha y la obtención de resultados esperados median los factores antes aludidos, así como las competencias técnico profesionales y los ambientes culturales que imprimen vida y dinamismo al sistema.

Este texto se estructura en tres grandes partes. En la primera se ofrece una breve descripción del sistema educativo mexicano, a fin de ubicar el contexto de la reforma educativa de la última década del siglo pasado. En la segunda se desarrolla una caracterización general de los elementos fundamentales de la reforma de los años noventa en México. En la tercera se presenta un análisis de la nueva configuración del sistema educativo nacional a partir de la actuación de los actores sociales y políticos que surgen o que se hacen más visibles en este escenario a raíz de la reforma. Se concluye con unas reflexiones acerca del papel de las normas jurídicas en los procesos de cambio educativo.

I. Sistema educativo mexicano
Durante el siglo XX, México fue formando un sistema educativo de grandes dimensiones y con
diversidad de sus funciones sociales. Hoy, el sistema es complejo en su estructura, diverso en su
oferta y con grandes desafíos en la calidad, la equidad y la pertinencia de sus servicios, con
necesidad de soluciones nuevas y variadas para una población con clara dinámica de cambio.
Para dar una idea de lo que significa atender la demanda de educación en México, en el cuadro 1
se muestra el tamaño actual del sistema educativo en cuanto a matrícula, maestros y escuelas que
existen en cada tipoy niveles educativos. Asimismo, se menciona, como indicador del cambio 3
demográfico, la demanda de servicios, el incremento porcentual que se ha experimentado en los
últimos cinco años y los retos que ello implica.
El sistema educativo es concebido, se desarrolla y funciona en el marco de la administración
pública. Una característica de la administración pública mexicana en general y de la educación en
particular ha sido su determinante centralización, contraria a los fines originales, como juzga
Arnaut:
El sistema educativo federal mexicano fue imaginado por sus fundadores como un mecanismo que
iba a complementar y estimular la iniciativa educativa de los estados y los ayuntamientos. Nunca 4
pensaron que absorbiera, anulara o desestimulara la iniciativa local. Sin embargo, la magnitud del
rezago educativo, el tamaño de las tareas que era necesario emprender para resolverlo y la debilidad
de la organización local y municipal, obligaron a desarrollar una empresa educativa apoyada
principalmente en la acción federal (1998, p.19).
A partir de 1921, con la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) como organismo
con jurisdicción sobre todo el territorio nacional, el gobierno federal empezó a reabsorber las
escuelas municipales y, después, las de los estados en un proceso que se intensificó en los años
treinta. Así, entre 1921 y 1940 los estados de la república cedieron al gobierno federal parte o la
totalidad de sus sistemas educativos. A este proceso se le denominó “federalización”, pero en
realidad tenía un sentido centralizador.
Distintas accionesemanaron de los gobiernos posrevolucionarios a fin de asegurar la educación
primaria, obligatoria desde la reforma constitucional de 1934 y única con ese carácter hasta 1993,
año cuando la educación secundaria se hizo obligatoria. El poder central era tan fuerte que en la
práctica inhibió las iniciativas de los estados para hacerse cargo de su educación y se convirtió en
un obstáculo, como juzga Torres Quintero (citado en el epígrafe). A pesar de las críticas que hoy
podamos hacer al centralismo, éste hizo posible la expansión de los servicios educativos en todo el
país, sobre todo la educación primaria.
Por otra parte, el magisterio fue preponderante en la consolidación del poder político de los
regímenes posrevolucionarios, al convertirse en uno de sus brazos corporativos e ideológicos más
importantes. En 1943, con apoyo del gobierno federal, se unificaron las distintas organizaciones
gremiales de maestros en una sola: el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).
Desde entonces, este actor político ha sido fundamental en la gestión de los servicios educativos y
en el control político del magisterio.
A partir de 1958, año en que tuvo lugar una amplia movilización magisterial que reclamaba
autonomía sindical y apertura democrática, el debate sobre la necesidad de desconcentrar o
descentralizar la SEP se fue haciendo más acuciante, sin que se tomaran decisiones trascendentes.
No fue sino hasta 1978, después de dos décadas de desajustes sociales y políticos, entre los que
destaca el movimiento estudiantil de 1968, cuando se toma la decisión de“desconcentrar” la SEP
por medio de las “delegaciones” en los estados, al tiempo que se reorganizaba el trabajo de la
Secretaría, especialmente en el ámbito de la planeación y programación de los servicios.
1
Esta acción tuvo un carácter administrativo, pues la SEP continuó teniendo el control de los
servicios de educación preescolar, primaria, secundaria, así como la formación de docentes con base
en la Ley Federal de Educación de 1973. Esto se manifiesta en la centralización de las decisiones
sobre el currículo, la elaboración y distribución de libros y materiales educativos, la planeación y
programación de espacios educativos, la contratación del personal y demás procesos relacionados,
como los cambios de adscripción, permisos, jubilaciones, entre otros.
Los proyectos de desconcentración y descentralización sufrieron, por distintas razones, bloqueos
o interrupciones, entre los que destaca la persistente oposición del SNTE. Entre tanto, la SEP creció
hasta llegar a dimensiones que impedían su funcionamiento ágil y eficaz.
La estructuración, el crecimiento y la diversificación de los servicios de educación media
superior (quince-diecisiete años) y educación superior (dieciocho-veinticuatro años) también
ocurrieron en procesos que, con otros ritmos, se desarrollaron en el siglo XX: se incrementaron las
instituciones públicas y privadas; se diversificaron las modalidades y enfoques curriculares; y creció
de manera significativa la matrícula. Esto último es un indicador tanto del mejoramiento de los 5
índices de retención y eficiencia terminal de la primaria y lasecundaria, como del enorme
crecimiento poblacional del país, hecho que se puede observar en las cifras del cuadro 2.
2
La demanda social de apertura política y de servicios educativos fue un factor que influyó mucho en
el ritmo de crecimiento y en la orientación de las nuevas instituciones. En conjunto, el sistema no
sólo crecía, sino que vivía una transición en su estructura y funciones políticas, económicas y
sociales hacia el final del siglo XX (Ornelas, 1995).
II. La reforma educativa de los noventa
Como expresión de los cambios sociales y una situación mundial, hacia finales de la década de los
ochenta del siglo XX empezó a observarse en casi todos los países un viraje importante en el
discurso político sobre educación. En los países en vías de desarrollo, al ampliarse la cobertura de
los servicios educativos, sobre todo de educación primaria, se introdujeron los temas de calidad y
equidad, y México no fue la excepción.
El mundo experimenta cambios en todos los órdenes de la vida social, cultural, económica y
política. El fenómeno de la globalización, caracterizado por el libre comercio y el libre tránsito de
capitales y de información, exige que los sistemas educativos aseguren la calidad de la enseñanza y
los aprendizajes. Se fortalece una nueva sociedad cuyo valor principal se encuentra en el
conocimiento, tanto por su influencia en los procesos de producción como en otros ámbitos de la
vida.6
La reforma del Estado y la reconfiguración del sistema económico representan el marco de la
transformación del sistema educativo. En México, estas reformas,prefiguradas en el gobierno de
Miguel de la Madrid (1982-1988), se intensificaron con Carlos Salinas (1988-1994) al identificarse
como componentes de un amplio proceso de modernización social, económica y política (Poder
Ejecutivo federal, 1989).
La descentralización de la educación se realizó en el marco de la reforma de la administración
pública, proceso reciente cuyo origen se ubica en los años setenta y que en los ochenta se convierte
realmente en parte de la agenda nacional con el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988).
De acuerdo con Pardo (1999, p. 23), la descentralización de la administración pública en los
años ochenta es una propuesta que se produce debido, por un lado, a la saturación que sufre la
administración federal como resultado de una excesiva centralización, y, por el otro, a la necesidad
de las administraciones locales de actuar con la autonomía que consigna el régimen formal que las
regula. El agotamiento del esquema de gestión centralizada se hizo evidente cuando el modelo de
desarrollo adoptado llevó al país a una situación de crisis, que se vio agudizada justamente a partir
también de esa década. La descentralización se presentaba como una opción que permitía reconocer
los problemas de administración y gestión pública.
a) Las decisiones de reforma del sistema educativo
La modernización educativa anunciada por el presidente Salinas (1989) se insertó, como se dijo, en
el contexto de la reforma del Estado y los cambios acelerados en la economía. Después de décadas
de manejo centralizado, el sistema educativo mexicano inició una etapa nueva en sudesarrollo, en
particular en su servicio de tipo básico que integra los niveles de educación preescolar (tres-cinco
años), primaria (seis-once) y secundaria (doce-catorce), así como en la formación inicial y en
servicio de los docentes de educación básica. El aseguramiento de estos servicios educativos era un
deber jurídico del Estado mexicano como respuesta al derecho a la educación.
3
El 18 de mayo de 1992, a la mitad del periodo salinista, se firmó el Acuerdo Nacional para la
Modernización de la Educación Básica (ANMEB), mediante el cual el gobierno federal, a través de
la SEP, transfirió a los gobiernos de los estados los servicios de educación básica y los de formación
inicial y en servicio de los docentes. El ANMEB fue suscrito por los gobernadores de los estados, el
Poder Ejecutivo federal y la autoridad del SNTE.
Al ANMEB se le conoce como el “acuerdo de las tres erres”, ya que estableció tres grandes
líneas de política con el propósito de impulsar una educación básica para todos de calidad y con
equidad. Las líneas fueron: reorganización del sistema educativo nacional; reformulación de
contenidos y materiales educativos; y revaloración de la función magisterial. En el cuadro 3 se
sintetizan sus planteamientos centrales.78
Por su naturaleza, el ANMEB es un acuerdo político entre tres actores: el gobierno federal, los
gobiernos de los estados, y el sindicato de maestros. No obstante, significa la definición de una
política educativa nacional que, por su importancia, a decir de algunos analistas, puede compararse
con la creación de la SEP en 1921.El texto del ANMEB sólo alude a la “reorganización” y a la “transferencia” de la operación de
los servicios de educación básica y de formación de docentes; sin embargo, tanto el sindicato como
las autoridades federales y de los estados usaron el concepto de “federalización” para hablar del
proceso mediante el cual se buscaba redistribuir entre los tres órdenes de gobierno las funciones
educativas y construir “un nuevo federalismo educativo” que fue luego establecido en los artículos
12 al 16 de la Ley General de Educación (SEP, 1993a).
Es necesario hacer una aclaración del término utilizado para designar el proceso: el concepto de
“federalización” adquiere su significado según la circunstancia política e histórica en la que se
utiliza. Federalizar un sistema centralizado significa “descentralizarlo”, mientras que la
federalización de los años treinta representó una “centralización” (Arnaut, 1998).
En el ANMEB se tomó la decisión de reorganizar el sistema educativo nacional en lo
concerniente a los servicios de educación básica y de formación de docentes. Al referirse a la
reorganización del sistema, se impuso el término “federalizar la educación” en su sentido
descentralizador, sin ser plenamente un proceso de esta naturaleza.
En esa fase de la evolución del sistema educativo nacional, la federalización de los servicios de
educación básica, así como de la formación inicial y en servicio de los docentes significó el proceso 9
por el cual el gobierno federal transfirió a cada uno de los 31 estados de la república la
responsabilidad, las facultades y los recursospara operar esos servicios educativos de manera
descentralizada. Los servicios educativos del Distrito Federal no fueron descentralizados y se
encuentran en la actualidad bajo la responsabilidad de un órgano desconcentrado de la SEP creado
en 2005.
4
El proceso de descentralización impulsado por el presidente Salinas tenía el objetivo de hacer
más eficiente la prestación del servicio educativo y avanzar en la calidad de la educación frente a
las exigencias del cambio social y la modernización del sector productivo; esto es, formar recursos
humanos mejor calificados para competir en la nueva economía. Este propósito no es exclusivo de
México pues, de acuerdo con Braslavsky (1999), los procesos de transformación educativa están
teniendo lugar en escenarios extremadamente complejos por la emergencia de la sociedad de la
información y del conocimiento, la articulación a la economía mundial, y la reapertura de la
oportunidad de desarrollo democrático. Una de las razones que induce esos procesos de
transformación es la toma de conciencia de la potencialidad de la educación como factor de
crecimiento económico, oportunidad de construcción de mayor equidad social y consolidación de la
democracia.
La reforma educativa fue legitimada a escala nacional no sólo por una decisión políticoadministrativa a través de la firma del ANMEB, sino también por una decisión político-legislativa
mediante la promulgación de las reformas al artículo tercero de la Constitución y de una nueva Ley
General de Educación aprobada en 1993 por el Congreso de la Unión.
A quince años delANMEB se aprecian resultados positivos en la cobertura y asistencia a la
escuela en los niveles de educación preescolar, primaria y secundaria. Este hecho permite observar
su impacto en una mayor demanda de la educación media superior y superior.
5
El crecimiento cuantitativo del sistema educativo nacional es un hecho apreciable; si bien se ha
dado con ritmos distintos según el tipo, el nivel y la entidad federativa de que se trate, no sucedidó
lo mismo en términos de calidad y equidad. Esto se debe en buena medida a factores como: a) las
condiciones materiales y de infraestructura de los servicios, b) la formación y actualización de
maestros, y c) el ejercicio de la función educativa en los estados. En suma, los cambios en la cultura
administrativa, organizativa y pedagógica no se producen de manera rápida, por lo que los
resultados sustantivos en la educación requieren de más tiempo para lograrse.
Transformar un sistema tan grande, con una organización y prácticas burocráticas no orientadas
plenamente al aprendizaje, con enormes desigualdades en la distribución de insumos y en los
resultados educativos, exige tiempo, uso innovador del conocimiento y nuevas capacidades de
decisión y gestión, a fin de que todas las acciones confluyan en la calidad con equidad en todos los
tipos y niveles educativos.
La continuidad en las metas educativas de Salinas a Zedillo (1994-2000) y de este último a Fox
(2000-2006) expresan la necesidad de atender en plazos largos las carencias de la sociedad
mexicana. Debe señalarse el interés del Programa Nacional de Educación 2001-2006en lograr
educación de calidad con equidad (SEP, 2001).
b) Elementos fundamentales del proyecto de reforma de la educación
En este apartado se describen los elementos fundamentales derivados de las decisiones centrales del
proceso de reforma educativa.
6
Debe tomarse en cuenta que las líneas del ANMEB fueron
incorporadas a los programas educativos del gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y de Vicente
Fox (2000-2006).10
Si bien lo más conocido de la reforma educativa impulsada a principios de los noventa en
México es la descentralización, no debe perderse de vista que ésta no es su único componente. Se
destacan a continuación elementos de la reforma organizados por las líneas del ANMEB y cuyo
interés está puesto en la educación de tipo básico y en la formación inicial y continua de los
docentes que la atienden.
i. Reorganización del sistema educativo nacional
En este punto se tratarán cuestiones que tienen que ver con el proceso de descentralización y las
definiciones jurídicas, las reformas constitucionales, el financiamiento y el gasto, la función
compensatoria y la participación social.
El proceso de descentralización hacia los estados es ciertamente limitado, en el sentido de que la
Federación se reserva importantes facultades normativas, de financiamiento, evaluación y
administración del personal. En los cuadros 4, 5 y 6 se transcriben los artículos de la Ley General de
Educación (LGE)
7
que definen y establecen la distribución de la función social educativa. En el
cuadro 4 se presenta el artículo 12 que se refiere a las facultades exclusivas dela Federación.11
La autoridad educativa federal conserva la facultad de carácter normativo; de entre sus atribuciones
destacan tres:
a) El establecimiento de los objetivos nacionales y los lineamientos generales de la política
educativa.
b) La planeación, programación y evaluación del sistema educativo público nacional.
c) Los planes y programas de estudio, así como los libros de texto y materiales educativos para la
educación básica y normal.
La trascendencia de estas funciones es uno de los aspectos que hace que la reforma no sea en
sentido estricto una descentralización. En el cuadro 5 se transcribe el artículo 13 de la LGE, en el
que se establecen las atribuciones exclusivas de las autoridades educativas locales.12
Destaca la función que consiste en la prestación de los servicios de educación inicial, preescolar,
primaria, secundaria, y de formación de docentes. Esto significa que la operación y el
funcionamiento de las escuelas es responsabilidad total de los estados, aunque éstos no tienen
control sobre el conjunto de la normativa de la operación y ofrecen los servicios educativos de
acuerdo con tradiciones administrativas y algunas regulaciones locales, si existe una sistematización
normativa de ellas o no.
8
En el cuadro 6 se encuentra la definición de las atribuciones concurrentes
de las autoridades federales y locales.13
Las facultades concurrentes, si bien mitigan o disimulan el centralismo, expresan el gran peso del
gobierno federal en los servicios de educación. Además de las atribuciones exclusivas de la
autoridad federal y de las autoridades educativaslocales, así como de las que son concurrentes para
ambas autoridades, la ley establece atribuciones de los ayuntamientos y del Distrito Federal. En el
cuadro 7 se transcriben los artículos de la citada ley.14
Los términos en que la LGE expresa las facultades educativas muestran con claridad la estructura
centralizada de la administración educativa, que refleja una cultura jurídico-gubernamental secular
con fuertes resistencias a la apreciación de la soberanía de los estados y al establecimiento de la
vida municipal como base del servicio de educación básica.
No sólo en la legislación se observa este carácter controlado; existe otro ente indicador: el
Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) creado a iniciativa de la SEP el 4 de
marzo de 2004 como un órgano de apoyo a la gobernabilidad del sistema educativo nacional. Este
consejo está integrado por los secretarios de Educación de cada uno de los estados, así como por
autoridades educativas del gobierno federal. El CONAEDU se considera un sustento para el buen
funcionamiento de los programas destinados a incrementar la calidad de la educación, al fungir
como un órgano colegiado que determina los principales lineamientos para la aplicación de las
políticas educativas nacionales.
El CONAEDU tiene como objetivos: velar por el cumplimiento del artículo tercero de la
Constitución; auxiliar a la SEP y a las secretarías estatales de educación en la organización y el
funcionamiento de los sistemas educativos al propiciar su correcta planeación y evaluación; apoyar
a las autoridades educativas nacionales yestatales para continuar y profundizar los procesos de
descentralización; y actuar como mecanismo de concertación de las políticas y programas federales
con los gobiernos locales a fin de garantizar su correcta aplicación.
Dada la distribución de facultades educativas, este órgano colegiado queda inscrito en la visión
centralista que requiere la participación y el acuerdo de las entidades federativas a fin de asegurar el
desarrollo de las políticas y programas centrales.
A fin de contribuir a los objetivos de la descentralización y la gobernabilidad del sistema
educativo se llevó a cabo la reestructuración de la SEP en enero de 2005. Esta medida reorganizó la 15
SEP en tres subsecretarías: la de Educación Básica, la de Educación Media Superior, y la de
Educación Superior; se desconcentraron los servicios educativos para el Distrito Federal y se
redistribuyeron áreas y funciones sin modificar el gigantismo burocrático de la SEP. De esta acción
no se ha derivado un nuevo impulso para la reforma y la descentralización.
Los propósitos del ANMEB estuvieron acompañados de actividades legislativas. La
transformación educativa se apoyó, como señalamos, en la LGE
9
y en las reformas del artículo
tercero de la Constitución.
La reforma del artículo tercero incluyó dos asuntos sustantivos que se atendieron en dos
momentos distintos: la desregulación del servicio educativo (1992) y la obligatoriedad del nivel de
educación secundaria (1993). La primera consistió en la eliminación de las restricciones existentes
para que las corporaciones religiosas y los ministrosde cultos intervinieran en los servicios de
educación básica y de formación de docentes; se conservó sólo la obligación de trabajar con los
programas oficiales.
10
Al promulgarse la obligatoriedad de tres grados de educación secundaria, se amplió la
escolaridad básica obligatoria de seis a nueve años.
11
Posteriormente, en 2002, se estableció la
obligatoriedad de tres grados de educación preescolar con una nueva reforma del mencionado
artículo tercero.
12
En la actualidad, la educación básica obligatoria (tres-catorce años) es de doce
grados escolares y se integra por los niveles de educación preescolar (tres-cinco), educación
primaria (seis-once) y educación secundaria (doce-catorce). Con estas reformas se ratificó que la
educación obligatoria impartida por el Estado es laica y gratuita.
La ampliación de la educación básica obligatoria de seis a doce años tiene fuertes implicaciones
sobre la necesidad de proveer infraestructura física, personal docente actualizado y nuevos docentes
formados de acuerdo con la perspectiva de la reforma, así como la dotación de libros de texto y
materiales educativos para alumnos y maestros, sin desconocer la exigencia de reforma de la propia
administración.
Además de las reformas del artículo constitucional, su ley reglamentaria incluyó asuntos
fundamentales como el financiamiento, la equidad, la evaluación y la participación social, en
especial la de los padres y madres de familia o tutores. Vale la pena destacar que la reforma del
artículo tercero en 1993 adelantó la importancia de la participación social que luegosería ampliada
en la LGE.
Otro elemento de la reorganización del sistema educativo es el financiamiento. El gobierno
federal, a través de la SEP, determina el monto de la transferencia federal a los estados con base en
tres elementos
a) El gasto corriente comprometido, al que se denomina el “monto irreductible”, que principalmente
se destina al pago de nómina.
b) Las prioridades programáticas de la autoridad federal, denominadas “prioridades sectoriales”,
como programas de equidad (compensatorios), de calidad, introducción de nuevas tecnologías y
similares.
c) Los fondos que se destinan a los gobiernos de los estados para la infraestructura educativa.
Entre las facultades del Ejecutivo federal se encuentra la definición de los montos asignados a
salarios y prestaciones de los trabajadores de la educación. Así, las negociaciones anuales con el
sindicato siguen centralizadas y son decisión conjunta de la SEP y de la dirigencia nacional del 16
SNTE. No obstante, en los últimos años se asiste a una práctica creciente de lo que se llama la
“doble negociación”; es decir, por un lado, la que se realiza en el ámbito central entre el gobierno
federal y la dirigencia nacional del sindicato y, por otro, la que se lleva a cabo en cada estado entre
el gobierno estatal y la dirigencia seccional del mismo sindicato. Más adelante, se comentan las
consecuencias que este fenómeno está teniendo para el sistema educativo en general y para el
propio proceso de federalización descentralizadora.
El crecimiento de la cobertura educativa, la recuperación de los ingresos de los docentesy el
desarrollo de programas tendentes a mejorar la calidad de la educación, han implicado que el gasto
total ejercido por la SEP haya observado una clara tendencia a la alza en términos reales entre 1992
y 2002. En 1998, el gasto real de la SEP fue cien por ciento mayor al ejercido en 1990. El gasto
promedio por estudiante creció, en términos reales, 54% de 1978 a 1999, mientras que el gasto per
cápita, considerando sólo a la población en edad de recibir atención educativa (de tres a veinticinco
años), creció 72% en el mismo periodo (Mancera, 1999).
En síntesis, el gasto nacional en educación se ha incrementado anualmente en términos reales, a
partir de la firma del ANMEB, hasta alcanzar cerca de 7% del pib en 2006. El gasto público en
educación con respecto al gasto programable del gobierno federal ha incrementado su participación
poco a poco, al pasar de 20.3 en 1992 a cerca de 29% en 2005. Empero, las presiones políticas de la
organización sindical y otros actores sociales para incrementar el gasto público en educación hasta
conseguir el monto de 8% del pib que establece la LGE, se manifiestan en diferentes coyunturas.
La autoridad educativa federal atiende una función compensatoria entre estados y regiones al
asignar más recursos a las entidades con mayor rezago educativo mediante el diseño y la operación
de los denominados “programas compensatorios”. El primer programa de este tipo inició en 1991 y
se le conoció como PARE-I (Programa para Abatir el Rezago Educativo); se basaba en indicadores
socioeconómicos en el orden estatal y apoyó sólo a la educaciónprimaria de cuatro estados. Los
programas compensatorios han evolucionado hasta llegar al que se denomina Programa para Abatir
el Rezago en Educación Inicial y Básica, conocido por sus siglas como PAREIB (2002). Éste se
considera más flexible porque que se basa en una combinación de indicadores socioeconómicos y
educativos por escuela; busca la implicación de los padres de familia, la comunidad y autoridades
locales en el proyecto escolar. Este programa apoya a los maestros, directivos escolares, padres de
familia y alumnos de los tres niveles de educación básica en todas las entidades del país.
Estos programas, como en otros países de América Latina, son financiados por la banca
internacional y la evaluación de sus efectos ha sido parcial e incompleta.
La reforma reconoce la necesidad de generar instancias que fomenten la participación de la
sociedad para apoyar la tarea educativa y establecer una verdadera “contraloría social”, no
coercitiva, sino persuasiva y propositiva. Se busca concretar este propósito a través de figuras
colegiadas en las que están representados los maestros, los padres de familia, la comunidad y las
autoridades, partiendo de la escuela misma y siguiendo con los ámbitos municipal, estatal y
nacional. Estas instancias se denominan consejos de participación social y se encuentran
establecidas en la LGE; su operación y contribución a la mejora de la educación ha sido limitada y
se ha desviado de sus propósitos.
III. Reformulación de contenidos y materiales educativos
Otro elemento de la transformación del sistema educativo está constituido poruna reforma 17
curricular y pedagógica de amplias dimensiones, tanto para la educación básica como para la
formación inicial y en servicio de los maestros. Se revisaron los contenidos y se retornó a la
organización curricular por asignaturas (SEP, 1993b); se amplió y diversificó la producción de
materiales educativos para alumnos y maestros; se propuso el trabajo pedagógico con un enfoque
constructivista y, además, se incorporó una visión institucional de la escuela que exige nuevas
formas y contenidos de trabajo a la supervisión y dirección escolar.
Esta reforma curricular y pedagógica se aplicó en los niveles de educación primaria y
secundaria. No obstante que los planes y programas de la educación básica fueron actualizados en
1993, no es sino hasta 1997 cuando se puso en operación la reforma de la educación normal, y se
inició con el cambio en los planes y programas de estudio de la licenciatura en Educación Primaria.
Entre 1998 y 2006 se han llevado a cabo las reformas correspondientes a las licenciaturas de
Educación Secundaria y Educación Preescolar y otras como la de Educación Especial, Indígena,
Artística, Física e Inicial.
Al poco tiempo de estar en operación, la reforma curricular del nivel de educación secundaria
establecida a partir de 1993 mostró sus insuficiencias. Por ello, la administración de Vicente Fox
planteó como uno de sus objetivos programáticos una reforma integral de este nivel educativo.
Precedida de debates en torno a su concepción y a su currículo, en mayo de 2006 se aprobó,
mediante el Acuerdo Secretarial 384, una reformacurricular para la educación secundaria que inició
su aplicación a partir de agosto del mismo año sólo en el primer grado. Ha sido un complejo y
complicado proceso, sin que la SEP haya podido alcanzar un consenso entre los distintos actores
sociales y políticos implicados.
Las reformas de los planes y programas de estudio mencionados han sido acompañados de una
amplia producción de libros de texto gratuitos para alumnos y docentes, así como una variada gama
de materiales educativos diversificados.
13
Como nunca antes, las escuelas, los docentes y los
alumnos tienen a su alcance una rica variedad de insumos para la enseñanza y el aprendizaje. El
problema al que se enfrentan tiene que ver con un uso pertinente y eficaz de los propósitos
educativos de cada tipo y nivel educativos.
Junto con los nuevos planes y programas de estudio, la reforma se centró también en otra
cuestión relevante para la calidad educativa, la del tiempo escolar. Por ello, se estableció en la LGE
que el calendario escolar debía incluir doscientos días efectivos de clase, veinte días más respecto
de la norma anterior. Esta disposición debe cumplirse en cada entidad federativa
independientemente de los días de asueto que se otorguen por celebraciones locales. Esta decisión
ha tenido efectos importantes en el diseño del calendario escolar, a la vez que representa uno de los
talones de Aquiles del sistema educativo, pues la aspiración de doscientos días efectivos de
enseñanza y el uso eficiente y eficaz de la jornada escolar aún está lejos de ser lograda.
El currículo y el tiempo escolar necesitanel complemento de una adecuada infraestructura; al
respecto, la reforma ha implicado la necesidad de mayores inversiones, en especial por la
obligatoriedad de la educación secundaria y, de manera más reciente, de la educación preescolar. En
materia de construcción, se promovió la descentralización del gasto y se logró que la totalidad del
presupuesto federal para edificación de espacios escolares se ejerza por los estados y los
municipios. En materia de equipamiento de escuelas, se ha dado un fuerte impulso a la introducción
de nuevas tecnologías de la información y la comunicación que han fortalecido la educación a
distancia a través de programas como la Red Edusat (televisión) que apoya la telesecundaria,
telebachillerato y la actualización de docentes; la Red Escolar (aulas multimedia en escuelas de 18
educación secundaria) y, recientemente, el Programa Enciclomedia (en 5° y 6° grados de primaria).
Se debe mencionar también el programa federal de dotación de bibliotecas de aula y de escuela.
14
Además de los indicadores de evaluación tradicionales derivados de la estadística escolar
(cuestionario 911)
15
se han desarrollado mecanismos de medición del desempeño de los maestros y
del logro académico de los alumnos. Como respuesta a postulados de la calidad de la educación
difundidos desde 1988 y frente a distintas exigencias sociales de rendición de cuentas, el Ejecutivo
federal creó, en agosto de 2002, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación con
independencia técnica para evaluar el sistema educativo y con facultades sólo sobre la educaciónbásica y la media superior.
16
IV. Revaloración de la función magisterial
Para atender esta tercera línea del ANMEB, se diseñó y puso en marcha una política sustentada en
tres estrategias:
a) Impulso a la actualización y capacitación de los docentes en servicio, a través del Programa
Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio
(PRONAP), puesto en operación en mayo de 1996, que a la fecha ha atendido a más de 50% de la
población docente del país.
17
Para apoyar el trabajo del PRONAP se ha producido una gran
variedad de materiales educativos y libros para maestros. Asimismo, se ha promovido que cada
estado construya su propio programa estatal de formación continua de los docentes.
b) Diseño de un programa de incentivos económicos denominado CarreraMagisterial,basado en un
mecanismo de promoción horizontal de los docentes. Se estima que a este programa han tenido
acceso cerca de 80% de los profesores; con él pueden beneficiarse docentes frente a grupo,
directivos escolares −director de escuela y supervisor escolar− y personal docente de apoyo técnico
pedagógico. Las compensaciones salariales que otorga consideran antigüedad, grado académico,
preparación profesional, cursos de actualización, y desempeño escolar de los alumnos en el caso de
docentes frente a grupo.
18
Este sistema de promoción horizontal se encuentra bajo examen, ya que no es equitativo en sus
componentes, según se trate de docentes, directivos o personal técnico pedagógico. Además, por
presiones de la organización sindical, muestra una distorsión respecto alobjetivo original de ser un
mecanismo de compensación económica para el docente frente a grupo al motivar su permanencia
en esta función.
c) Incremento real al salario base. Mientras que en 1988 los maestros ganaban 1.5 veces el salario
mínimo, en 2001 esta relación se elevó cuatro veces. Si se incorporan las percepciones provenientes
de la Carrera Magisterial, el salario promedio de los maestros equivale actualmente a poco más de
cinco salarios mínimos (500 dólares).
En conclusión, una vez revisados los componentes del proceso de reforma de la educación
mexicana se aprecia que la descentralización del sistema educativo mexicano está definida y
regulada desde el centro, por lo que se trata de una descentralización aún centralizada, es decir, una
descentralización que vino del centro (Di Gropello, 1999).
Las autoridades federales de los últimos quince años aluden razones que justifican la relativa
descentralización y, por ende, un ejercicio parcial de la soberanía de los estados; desde la
perspectiva federal, existe la necesidad de proteger los intereses nacionales, ejercer la función
compensatoria entre regiones y estados, y evitar posibles problemas derivados de la asimetría de
información y competencias locales.19
Si se compara a México en el contexto latinoamericano, nuestro país avanzó de un nivel central
a uno intermedio en la toma de decisiones. Hoy, este proceso presenta fisuras que reclaman
atención y se deben a problemas derivados del desequilibrio en la distribución de facultades y
recursos entre los gobiernos federal y estatales. El asunto esurgente y así ha sido reconocido por la
nueva administración federal (2006-2012) y por algunos gobernadores.
III. Configuración del sistema educativo nacional y nuevos actores
La puesta en práctica de la reforma educativa ha traído consigo una gama de problemas, escenarios
inéditos y heterogéneos, y una combinación inestable de consensos, rechazos, expectativas e
incertidumbres que apenas comienzan a explorarse (Álvarez, 2000; Pardo, 1999).
La fisonomía del sistema educativo mexicano ha cambiado. Nuevos actores sociales surgen y
otros se hacen más visibles en el escenario de la educación nacional: gobiernos estatales,
burocracias educativas federal y estatales; organizaciones sociales y del sector productivo; padres
de familia y sus agrupaciones; organización gremial del magisterio en el ámbito nacional y sus
secciones en cada uno de los estados; maestros y directivos escolares, entre los más importantes.
Además, el actor central de la educación, el educando, ha regresado con nueva fisonomía
conceptual y social a todos los tipos y niveles educativos.
Si se atiende la perspectiva de la eficacia educativa, social y política, la capacidad de la
administración de la educación para establecer objetivos y metas, evaluar resultados y compensar
desigualdades, transita por la gobernabilidad del sistema educativo nacional (SEN). Éste no es sólo
un asunto técnico, ni trivial o meramente instrumental; significa la aptitud para lograr que el sistema
realice sus funciones.
19
La gobernabilidad puede entenderse como la medida en que el ejercicio de la autoridad y la toma
dedecisiones permiten orientar y conducir el funcionamiento del SEN hacia los objetivos de una
educación pertinente, de calidad y con equidad en los términos establecidos en el artículo tercero de
la Constitución. Esto significa que la gobernabilidad es condición necesaria para el mejoramiento de
la educación y del conjunto del SEN
Gracias a la reforma emprendida en los años noventa y el incremento en la investigación
educativa, hoy se tiene mayor claridad respecto a las formas de intervención que distintos actores
ejercen en la gobernabilidad del sistema educativo. En parte, este hecho parece estar asociado a las
características de los diferentes tipos, niveles y modalidades de la educación, así como a la manera
en que se relacionan las autoridades educativas entre sí, con las organizaciones sindicales y con
otros actores sociales.
En la educación superior influyen en la gobernabilidad de las instituciones educativas, además
de su naturaleza jurídica autónoma o centralizada, sus cuerpos académicos, las organizaciones
sindicales y las estudiantiles, los procesos de modernización emprendidos en respuesta a las
políticas públicas federales, entre otros. Dependiendo de su naturaleza jurídica, la gestión interna
puede estar más o menos determinada por autoridades que se ubican más allá del ámbito
institucional, en la SEP
En la educación media superior la situación es similar, sobre todo en el caso de los centros
educativos vinculados a instituciones universitarias o tecnológicas. Otros subsistemas de educación
media superior dependen de la SEP o de autoridadesestatales. La creación de la Subsecretaría de
Educación Media Superior como resultado de la reestructuración de 2005 de la SEP es un hecho 20
que, sin duda, tendrá impacto en la gobernabilidad de este nivel educativo. La administración del
presidente Felipe Calderón (2006-2012) definió desde su inicio que la reforma de este nivel es una
prioridad.
La situación de las instituciones de educación básica es diferente. En ellas actúan, de manera
directa, tanto las autoridades educativas federales como las locales. La cadena de mando escolar
responde a distintas formas de intervención de las autoridades educativas, de las burocracias y las
organizaciones sindicales.
La gestión escolar y la labor docente suelen estar subordinadas a marcos curriculares y
normativos que se establecen en la SEP de manera homogénea para todo el país, con márgenes
estrechos de decisión local y escolar. Ante esta situación surgen demandas reiteradas para ampliar
las facultades y atribuciones de las autoridades educativas de las entidades, los docentes y directivos
escolares.
Sin embargo, no necesariamente a mayores atribuciones de la autoridad y de otros actores
locales corresponderá una mayor autonomía profesional de los profesores, entendiendo por ello la
posibilidad de tomar decisiones sobre aspectos del ámbito pedagógico y curricular. Tampoco se
puede asegurar que este rasgo habrá de corresponder en cada caso a una mayor creatividad en la
gestión. La descentralización es indispensable para que en los sistemas estatales de educación se
puedan encontrar caminos y crear nuevospuntos de equilibrio, a fin de alentar y promover una
innovación favorable a la calidad y la pertinencia con nuevos marcos de actuación y de rendición de
cuentas.
20
Existe el convencimiento de que, a través de relaciones crecientes de confianza, se debe ampliar
el reconocimiento de la autoridad y la aptitud para tomar decisiones de quienes se encuentran en los
niveles más cercanos al proceso educativo: el aula y la escuela. Las autoridades educativas deberán
incrementar la capacidad de gestión de la escuela, de manera que utilice sus recursos con eficiencia,
logre sus objetivos con plena eficacia y aliente una mayor participación social, con especial
atención a la colaboración entre los propios docentes, entre éstos y los padres de familias, y entre la
escuela y su entorno social y comunitario.
Frente a las peculiaridades de los niveles educativos y sus instituciones, la gobernabilidad en los
distintos ámbitos del SEN y en los estados se encuentra, en gran parte, condicionada a la reducción
de la plataforma burocrática de la autoridad federal. Este planteamiento tiene como consecuencia
atender la especialización de sus funciones y tareas con una orientación estratégica hacia el
desarrollo educativo del país orientado a la atención de las necesidades sociales. Por su parte, las
autoridades locales deben tener una intervención creciente y firme en el diseño de las políticas y los
programas educativos, a fin de estructurar de manera paulatina sistemas educativos propios, acordes
con las necesidades de su contexto.
Al analizar el proceso y los efectos de lafederalización se advierte que el fortalecimiento de
competencias locales para la conducción y gestión de los servicios educativos ha sido postergado.
Un camino para atenderla es la formación de funcionarios en las entidades, crear grupos
profesionales con compromiso social, críticos e innovadores que permitan, por un lado, la atención
pertinente a las necesidades locales y, por otro, el avance hacia una relación más simétrica entre el
gobierno federal y los estatales respecto al diseño y aplicación de políticas y programas educativos.
Como fruto de la transición democrática y el avance en la acción autónoma de cada uno de los
poderes de la república, el Congreso de la Unión se perfila como un actor relevante para establecer
condiciones jurídicas y financieras que sustenten de mejor manera los objetivos de la reforma 21
iniciada hace quince años. Para asegurar los fines de la educación y cuidar la relevancia y
coherencia de las políticas educativas, se requiere una nueva relación entre los poderes Legislativo
y Ejecutivo, tanto en el orden federal como en el estatal
Atendiendo a la gobernabilidad, importa tener presente el papel que desempeñan en el sistema
educativo cuatro actores: la burocracia educativa federal, los gobiernos estatales, la organización
sindical, y los padres y madres de familia.
a) Burocracia educativa federal
Una parte de ésta apoyó el proceso de reforma impulsado desde la Presidencia de la República en
1992, lo que permitió que en pocos meses se llevara a cabo la transferencia administrativa de los
servicios de educación básica y formación dedocentes a los estados. Esto representó más de cien
mil escuelas, quince millones de alumnos, setecientos mil maestros y el presupuesto
correspondiente para la operación de esos servicios.
32
Sin embargo, desde entonces persisten dos posturas extremas en distintas áreas de la
administración central. Por un lado, resistencia a ceder nuevos espacios de decisión a los estados, lo
que ha postergado o neutralizado decisiones del gobierno federal para continuar la descentralización
y, por el otro, una actitud de deslinde de lo que consideran que ya no es su responsabilidad.
Una especie de vacío surge cuando la instancia federal se retira a medias y la dependencia estatal
actúa sólo parcialmente debido al centralismo de la estructura fiscal y política.
b) Gobiernos estatales
Por la convocatoria del presidente Salinas, los 31 gobernadores firmaron el ANMEB y los
convenios de transferencia derivados; pocos de ellos manifestaron reservas con las medidas
descentralizadoras, las cuales fueron bien vistas en algunos sectores políticos y sociales, porque
respondían al añejo reclamo anticentralista de algunos estados, como los del norte del país. Sin
embargo, era de esperarse que no todos tomaran la nueva obligación de conducir sus sistemas
educativos con el mismo grado de responsabilidad y compromiso.
El interés de los gobernadores puede analizarse a partir de cuatro decisiones básicas que les
corresponde tomar: la designación del titular estatal de educación; la reorganización del aparato
burocrático de la educación estatal; el monto, destino y evolución de los recursosestatales
asignados a la educación; y el diseño y desarrollo de un proyecto educativo propio.
Respecto a la primera decisión, es importante analizar si los gobernadores siguen uno de tres
cursos posibles: a) colocar al frente de la dependencia a un funcionario que privilegie la seguridad
política, con o sin el perfil adecuado para la educación; b) designar a un profesional con
competencias reconocidas para dirigir la educación estatal; y c) priorizar su relación con la
organización sindical del magisterio y permitir que ésta tenga una influencia determinante en la
elección del titular. En los años de la reforma, los tres tipos han ocurrido.
Es también importante observar si el discurso educativo modernizador que han tenido que
adoptar los gobernadores, se traduce en un poder efectivo y estabilizador de sus secretarios de
educación, y si se expresa en una política educativa que, por basarse en consensos sociales,
trasciende los tiempos de una administración y logre poner en marcha reformas de largo plazo.
En algunas ocasiones se remueve al secretario de educación ante el menor conflicto; en otras, se
le reubica y se subordina el interés educativo al político, tanto en su dimensión partidista como en la
sindical, que por lo regular suelen estar imbricadas. No es raro que haya secretarios que no
consiguen permanecer en el cargo durante todo el periodo gubernamental.
La segunda decisión está relacionada con la reorganización del aparato burocrático de la 22
educación estatal, el cual no estaba preparado para recibir los servicios educativos descentralizados.Después de 1992, las secretarías estatales crecieron para atender la nueva responsabilidad, pero no
siempre con una visión racional apoyada en una gestión orientada a garantizar la calidad de la
educación. Los factores que influyen en la designación del titular del sector intervienen también en
la configuración orgánica de la secretaría. Diferentes intereses grupales (partidistas, gremiales, entre
otros) tienen influencia, en distinto grado, en las decisiones de reestructuración y la integración de
los equipos de trabajo.
La tercera decisión importante tiene que ver con el financiamiento estatal a la educación. Una de
las previsiones de la reforma consistía en incrementar la participación estatal en el gobierno y el
financiamiento del servicio educativo. Analistas como Latapí y Ulloa (1997) subrayan que el erario
federal ha tenido que absorber un mayor porcentaje del gasto educativo previsto. Como ya se
mencionó, de 1990 a 1998 el gasto real total de la SEP se duplicó, mientras que de 1990 a 1996 la
participación relativa de los gobiernos estatales al gasto público en educación se redujo. Esta
situación ha tendido a mantenerse en el tiempo.
Existen indicios de que ante el cambio político que ha hecho más reñidas las competencias
electorales, algunos gobernadores afectan el gasto en educación para destinar recursos a otros
rubros de mayor visibilidad en el corto plazo, pues la rentabilidad electoral de la política educativa
no es muy alta ni muy rápida. Por otra parte, los recursos federales asignados a la educación con
frecuencia se administran en las secretaríasestatales de finanzas, lo cual dificulta el acceso a los
ahorros y a los rendimientos financieros (Álvarez, 2000).
Además, los gobiernos locales, presionados por la organización sindical, han realizado
negociaciones salariales en las que los acuerdos rebasan los recursos presupuestarios disponibles, lo
que conduce a una situación de déficit creciente de las finanzas locales.
En años recientes, gobernadores en lo individual o de manera colectiva a€•es el caso de la
Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago)aۥ han planteado al gobierno federal la necesidad
de aumentar el gasto educativo y modificar los criterios de asignación de recursos. Un ejemplo de
acción individual es la del gobierno de Zacatecas, cuya postura se ilustra en el cuadro 8 con la
declaración pública que hizo la gobernadora de ese estado el 4 de septiembre de 2006, sobre los
efectos nocivos que en el largo plazo han tenido las condiciones del ANMEB.2324
El cuarto elemento que conviene atender de una manera cuidadosa es el de conocer cuántas
administraciones estatales han sido capaces de elaborar programas de desarrollo educativo que
respondan con pertinencia y visión de largo plazo a las necesidades educativas de su población, con
metas claras de cobertura, calidad y equidad. Una autoridad educativa débil, sin compromiso del
gobernador y con escasez de recursos, puede limitarse a sobrevivir a los problemas, sin impulsar las
reformas estructurales y funcionales requeridas para no lastimar intereses de grupos. A lo anterior
habría que agregar una cultura institucional débil que, ante los cambioslocales de gobierno,
dificulta el trabajo educativo de largo plazo y se traduce en una menor responsabilidad social por
los resultados en educación.
Esta situación es ideal para realizar investigaciones educativas sobre la evolución de los sistemas
estatales de educación desde esta perspectiva y hacer comparaciones entre estados que ayuden a
comprender las condiciones del cambio y los logros en el mejoramiento de la educación.
c) Sindicato magisterial
Por las características del sistema político mexicano, la reforma de la educación estuvo
condicionada de origen a los intereses sindicales, puesto que fue necesaria la firma de la secretaria
general del SNTE en el ANMEB. En consecuencia, para la gobernabilidad del SEN y los sistemas
estatales, la organización sindical de los trabajadores de la educación son un actor social y político
que no se puede marginar.
22
En 1989, un cambio en la cúpula sindical apoyado por el presidente Salinas puso fin a una etapa
de dieciséis años de cacicazgo sindical, el de Carlos Jongitud, caracterizado por su dureza en el
control político y los excesos en el clientelismo corporativo.
23
La nueva dirigencia sindical,
encabezada por la maestra Elba Esther Gordillo, manifestó su intención de llevar a cabo profundas
reformas democráticas al interior de la organización gremial y expresó un compromiso con la
calidad de la educación. Esta actitud favoreció, en 1992, la firma del ANMEB, la reforma del
artículo tercero constitucional, la aprobación de la LGE, la ampliación del calendario escolar, y la
introducción de las reformas pedagógicasy curriculares. Sin embargo, las intenciones
modernizadoras manifestadas por los líderes magisteriales nacionales a principios de los años
noventa se agotaron rápidamente y el sindicato orientó su trabajo a ampliar sus posiciones
administrativas y políticas que alcanzaron un fortalecimiento político impensable al inicio de la
reforma.
El historiador Alberto Arnaut (1996) ha documentado el proceso a través del cual, desde los años
cuarenta, el SNTE se fue consolidando como asociación gremial casi única del magisterio. Aunque
la unidad del sindicato fue un factor importante para proteger a los profesores de los abusos de las
autoridades y caciques locales y garantizarles un salario digno, el sindicato fue excediendo los
límites de su naturaleza y controlando monopólicamente la profesión docente no sólo en sus
intereses laborales, sino también en los profesionales, técnicos y políticos, hasta llegar a ser el
interlocutor dominante y, a veces, insustituible ante los gobiernos de la república.
Conviene destacar dos consecuencias de esta situación: la primera es la limitación del poder
educativo del Estado. Las autoridades educativas, federales y estatales tienen que ser muy hábiles
para saber incorporar en sus planes de trabajo los reclamos y opiniones sindicales y así dar con ello
factibilidad a los cambios que quieren realizar. Dado que se corre el riesgo de que el poder sindical
crezca dentro de las secretarías de educación en los estados mediante el control de muchos puestos
de mando, la autoridad educativa debe ser capaz de distinguir si está tratando confuncionarios
leales o con representantes de los intereses sindicales, a fin de identificar si los asuntos que se 25
discuten son sindicales, laborales o estrictamente educativos.
La segunda consecuencia se refiere al desarrollo futuro de la profesión magisterial. Según Latapí
(2003, p. 157), como resultado de sucesivas concesiones gubernamentales, un sindicato nacional
fuerte puede controlar el mercado laboral del magisterio (tráfico con plazas) y “… mediatizar todos
los aspectos del desempeño de los maestros: su formación, el sistema escalafonario, los premios,
castigos, becas, créditos y licencias, la evaluación de su trabajo, la libertad para presentar iniciativas
o la creatividad para innovar y con ello asumir una representatividad global en la interlocución con
el Estado”.
Presionados por la confrontación sindical, los gobiernos estatales confunden al sindicato con los
maestros y toman decisiones sin incorporarlos de manera responsable y creativa como
profesionales. Latapí (2003) advierte que, con frecuencia, las discusiones que preceden a una
decisión se llevan a cabo a puerta cerrada entre el sindicato y las autoridades locales, y en ellas los
asuntos académicos se entreveran y confunden con intereses político-sindicales.
Por otro lado, el sindicato, que en la mayoría de los estados opera con dos secciones, una que
controla el subsistema estatal y otra el federalizado (los servicios transferidos), ha conseguido que
en algunos de ellos persistan en paralelo estos subsistemas como ámbitos jurídicos, administrativos
y de planeación separados, lo que generaproblemas de gobernabilidad como ineficiencia en el uso
de los recursos, inhabilidad para generar ahorros, generación de conflictos laborales, dobles
negociaciones, límites al poder del Ejecutivo estatal, todo ello con impacto en la calidad del servicio
educativo.
Cuando la organización gremial controla los ascensos, los supervisores y directores escolares se
sienten comprometidos con ella, en tanto que perciben lejana o ausente a la autoridad. Así, un
sindicato de esta naturaleza opera a través de la complicidad con algunas autoridades para proteger
cotos de poder y prebendas, como ya fue señalado por Jaime Torres Bodet, desde hace más de
cuarenta años, en sus Memorias (1972).
La alternancia partidista en los gobiernos locales, por desgracia, no ha significado aún un
rompimiento con la tradicional cultura corporativa, patrimonialista y clientelar. El Partido Acción
Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) reproducen prácticas viciadas
identificadas anteriormente sólo con el Partido Revolucionario Institucional (PRI). Algunos líderes
sindicales han logrado vender sus servicios de respaldo incondicional y masivo a las campañas
electorales y actos gubernamentales a cambio de beneficios personales o gremiales.
A diferencia del temor que tenía el gremio, en 1992, de que se fragmentara su organización, ésta
se ha visto fortalecida. Los liderazgos sindicales del magisterio local han adquirido mayores
espacios, así como relevancia en el escenario político de cada estado, sin que ello mejore la
prestación del servicio educativo. Se observa que laparticipación de gobernadores y autoridades
educativas locales en varios estados ha propiciado acuerdos con el SNTE local y decisiones
insostenibles en materia económica. Mientras el sindicato se fortaleció, las negociaciones salariales
acumuladas fragmentan el desarrollo del sistema educativo estatal.
Al tiempo que el sindicato se fortalece en los ámbitos educativo y administrativo, ha
aprovechado las coyunturas políticas para extender su poder hacia las comisiones de educación en
los congresos federal y estatales, lo que limita la capacidad de dichas comisiones para intervenir en
el diseño de la política educativa y en la fiscalización de los recursos destinados a la educación.
24
En síntesis, las relaciones entre las autoridades educativas y la organización sindical se han
estructurado en un esquema de confrontación, centrado en la negociación salarial y en el26
posicionamiento político. Sin embargo, no parece que puedan lograrse avances significativos en el
mejoramiento de la educación básica sin que las autoridades educativas y la organización sindical
establezcan y fortalezcan acuerdos que permitan asegurar la mayor cobertura, la atención a la
calidad y el abatimiento de las desigualdades educativas.
d) Padres y madres de familia
Al ingresar con nuevo reconocimiento al escenario educativo, gracias a la apertura propiciada por la
reforma, los padres y madres de familia están adquiriendo las competencias necesarias para
concretar sus demandas de una educación escolar pertinente para sus hijos.
Tradicionalmente excluidos de la escuela, tanto por elgobierno como por el sindicato
magisterial, los padres y madres de familia tienen dificultad para participar y valorar los cambios,
pues no tienen los instrumentos ni el poder para exigirlos. Sin embargo, la ley establece el
funcionamiento de los consejos de participación social en los ámbitos escolar, municipal, estatal y
nacional. Los escolares y municipales se han ido creando a ritmos diversos en la mayoría de los
estados; los estatales, si bien han sido constituidos de manera formal, en la práctica funcionan pocos
de ellos, mientras que el nacional se ha convertido en organismo de adorno.
Como en otros aspectos de la reforma educativa, ésta aportó nuevos elementos de acción y
mecanismos de funcionamiento que suelen sedimentarse junto con los ya existentes, y se crea así
una confusión que no es fácil de solucionar y alimenta la cultura de la simulación.
A pesar de la tradición de autoritarismo existente en la sociedad y el gobierno mexicanos y del
cual no escapa el sector de la educación, en muchos estados se han encontrado mecanismos
adicionales para lograr que los padres y madres de familia participen de manera activa en proyectos
escolares innovadores, que atienden los problemas de absentismo, prevención de adicciones,
seguridad escolar, desnutrición, bajo aprovechamiento, deserción y reprobación. Con todo, su
participación tiene un papel subordinado y remedial y no una influencia significativa en el apoyo a
los fines de la educación y el funcionamiento de la escuela de sus hijos.
Por último, la intervención de los actores sociales suele expresarse con mayorintensidad a través
de presiones coyunturales sobre la asignación de recursos presupuestarios para la educación. En
ellas se revelan intereses diversos y, con frecuencia, divergentes e incluso antagónicos manifestados
en los distintos niveles de la administración pública, así como en el ámbito directo de la acción de
las autoridades educativas, del Congreso de la Unión, de la organización sindical y la vida cotidiana
de las escuelas.
Parece inimaginable la serie de obstáculos que la administración de los sistemas educativos
enfrenta para impulsar y sostener transformaciones positivas en la realización del derecho a la
educación. 27
Reflexiones finales
La capacidad de los funcionarios de la educación para establecer objetivos y metas, evaluar
resultados y compensar desigualdades transita por la gobernabilidad del sistema.
En estos años de reforma se ha aprendido que el grado de gobernabilidad del SEN y los sistemas
estatales de educación refleja las fortalezas, debilidades y tensiones que se viven al interior de éstos,
así como los avances democráticos del sistema político y los valores del conjunto de las relaciones
sociales. Ejercer la autoridad educativa es una actividad compleja para las personas responsables en
el gobierno federal y los estatales, pues esa actividad se ve afectada por condicionamientos y
presiones coyunturales y estructurales, provenientes de distintos grupos de interés que funcionan
con sus propias lógicas de acción. En estas circunstancias, el gobierno del sistema educativo en
todos los niveles de su gestión a€•desde la SEP, lassecretarías de educación o sus equivalentes en
las entidades federativas, hasta la supervisión y dirección escolaresa€• enfrenta desafíos de distinta
índole, los que hay que identificar para llevar a cabo una rectoría eficiente y eficaz cuya orientación
responda de manera plena a las necesidades de los grupos sociales.
Plantear la mejora de la educación desde la perspectiva de la gobernabilidad y el proceso de
descentralización adquiere relevancia frente a una diversidad de situaciones como las siguientes: a)
el debilitamiento de autoritarismo en la sociedad y la política, y paulatino fortalecimiento de la
democracia; b) la disminución e incluso pérdida de legitimidad de las decisiones centralizadas a
favor de una escuela cercana a la comunidad; c) la disminución de los riesgos de dispersión y
polarización de una descentralización influida por la subsistencia de contextos desiguales entre las
entidades y al interior de ellas; d) la insuficiencia de los esfuerzos por promover la participación de
la sociedad en el quehacer educativo; y e) la confusión sobre el papel de la organización sindical en
las decisiones exclusivas de la autoridad educativa.
Por todo ello, es preciso resaltar la necesidad de avanzar en el federalismo de signo
descentralizador, y cuidar que exista equilibrio entre la unidad e integración nacional, por una parte,
y el desarrollo de las identidades regionales, estatales y comunitarias, por el otro, al atender
diferentes condiciones y necesidades por medio de la construcción de nuevas bases para el ejercicio
de la autoridad y la toma de decisiones eneducación y el bienestar humano al que ella está referida.
En el horizonte de una república federal es ineludible una nueva relación de los poderes federal y
estatales, así como una apertura de la administración pública a los deseos de participación que la
sociedad manifiesta en el plano de la escuela, el municipio, el estado y el país.
La gobernabilidad en la educación exige también nuevas formas de relación entre la SEP, las
secretarías de educación o sus equivalentes en las entidades y la organización sindical de los
trabajadores de la educación, de modo que la prioridad sea el desarrollo personal y comunitario.
Es importante tomar en cuenta que el aseguramiento de la gobernabilidad de la educación
requiere marcos jurídicos idóneos en distintos niveles jerárquicos de la administración que se
apoyen en los aprendizajes que los años de la reforma han propiciado.
Al respecto, se proponen tres premisas que pueden orientar la actualización o diseño de nuevos
instrumentos jurídicos.
1. Social y políticamente el proyecto de reforma educativa necesita un sustento normativo que
defina los procesos escolares de cumplimiento del derecho a la educación y que le dé apoyo político
a las funciones formativas del sistema educativo en su conjunto y de cada centro escolar. En otras 28
palabras, el significado social y político de las normas jurídicas de la educación reside en que hagan
factible la gobernabilidad del sistema.
2. El conjunto de regulaciones que apoyen las funciones formativas de la escuela debe atender
dos dinámicas: una, la demanda social para elcumplimiento del derecho a la educación y, dos, la
orientación de todos los recursos gubernamentales y escolares a€•recursos públicos a fin de
cuentasa€• hacia la situación deseable de convivencia social expresada en los fines de la educación.
Por ello, la normativa debe ser valorada como un elemento que legitima e impulsa la aspiración
de equidad en el servicio educativo y en la convivencia democrática.
3. Los instrumentos jurídicos han de tener como rasgo distintivo la capacidad de responder tanto
a los cambios sociales, como a las condiciones reales en que opera el sistema educativo y aquellas
con las que se implanta la reforma de la actividad escolar.
No obstante la importancia de las premisas anteriores y su prioridad lógico- política, no debe
olvidarse la necesaria articulación de las dimensiones pedagógica y curricular con la gobernabilidad
general del sistema. Es en el ejercicio de la autoridad educativa en los niveles macro aۥ y mesoaۥ
del sistema que deben garantizarse las condiciones materiales, laborales y políticas que favorezcan
que los centros educativos ligados a sus comunidades puedan hacer su trabajo concentrando sus
esfuerzos en una tarea específica: la formación de ciudadanos.
Si lo anterior se efectúa podrán observarse cuatro indicadores de transformación de la gestión:
 La escuela funcionará de manera regular, dispondrá de los recursos materiales necesarios para su
función social, y utilizará con eficacia y eficiencia el tiempo dedicado al aprendizaje.
 La escuela promoverá el desempeño profesional de sus docentes, y dará aliento al trabajocolegiado en la toma de decisiones con base en metas construidas de manera compartida.
 Todo el personal de la escuela a€•directivo, docente y no docentea€• unido a la supervisión
escolar asumirá la responsabilidad por los resultados educativos y evaluará su quehacer de
manera sistemática para aprender de su experiencia y orientarse en forma institucional a su
propia mejora.
 La escuela estará abierta a las necesidades de la comunidad a la que sirve y logrará una relación
de cooperación con las madres y padres de familia.
En conclusión, el cambio en la educación mexicana, como producto de la reforma, es un proceso
abierto. Su eficacia depende del compromiso de los actores sociales y políticos con el fin primordial
de toda acción educativa: el desarrollo humano.
Pies de página
1
Uno de los elementos visibles de este primer paso fue el hecho de que la emisión de los cheques
de los trabajadores de la educación se empezó a hacer en cada estado, asunto que no era
operativamente trivial. Sobre la reorganización de la Secretaría, véase Latapí, 2004.
2
Consultadas en www.inegi.gob.mx el 5 de septiembre de 2006.
3
El tema del derecho a la educación posee su propia complejidad filosófica, sociológica y jurídica.
En México este derecho fundamental tiene que ver de manera principal con la educación
obligatoria, que en el país se refiere a la educación de tipo básico (tres-catorce años) y el Estado
tiene que garantizar su universalización y gratuidad.
4
El organismo se llama Administración Federal de Servicios Educativos en el Distrito Federal. 29
Cuando se incluye al Distrito Federal sehabla de “entidades federativas” y son 32. Al hablar de los
“estados”, que son 31, se excluye al Distrito Federal, entidad sede de los poderes federales y centro
político y económico del país.
5
Ver informes del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee), a los que se puede
tener acceso a través de la página de Internet www.inee.edu.mx
6
La reforma educativa se ha concentrado en la educación básica, pero también, con distintos
marcos de actuación y ritmos de realización, se han impulsado cambios en la educación superior y,
en menor grado, en la media superior. Véase, por ejemplo, SEP, 2000, para el gobierno de Ernesto
Zedillo.
7
Texto de la última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 2005.
8
Para contribuir a mejorar este aspecto, la SEP, a través de la Subsecretaría de Educación Básica,
promovió, con la coordinación de Margarita Zorrilla, un trabajo de análisis, sistematización,
discusión y propuesta sobre la normativa para regular el funcionamiento de las escuelas de
educación básica. Este trabajo fue publicado en diciembre de 2006 con el título Orientaciones
generales para la elaboración de la normatividad en las entidades federativas. Del gobierno y
funcionamiento de las escuelas de educación básica. Una versión en formato electrónico PDF
puede consultarse en la siguiente página web
https://basica.sep.gob.mx/dgdgie/cva/imagenespag2006/Gesti%C3%B3n/GestionC1.pdf
9
Sobre la LGE, ver Barba, 1994.
10
Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1992.
11
Reforma publicada en el DiarioOficial de la Federación, 5 de marzo de 1993.
12
Reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, 12 de noviembre de 2002.
13
Ver la página de la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos (www.conaliteg.gob.mx).
Ver información sobre la Biblioteca del Normalismo, la Biblioteca de Actualización del Magisterio
y las bibliotecas de los Centros de Maestros.
14
Para más información, ver página de Internet de la SEP www.sep.gob.mx
15
Cuestionario que se levanta al inicio y al final de cada ciclo escolar en todos los tipos, niveles y
modalidades educativas a escala nacional; los directores asientan información cuantitativa sobre los
alumnos, los maestros, la infraestructura, entre otros.
16
https://www.inee.edu.mx/
17
Para apreciar el esfuerzo realizado por este programa, véase la cantidad de docentes de educación
básica que aparece en el cuadro 1 de este texto, y para mayor información sobre el PRONAP, véase
la página web https://pronap.ilce.edu.mx
18
Para mayor información, consultar
https://www.sep.gob.mx/work/resources/LocalContent/85164/1/AE_NACIONAL_12.pdf
19
Ver Tenti, 2003. Este texto puede ser consultado también en: https://www.iipebuenosaires.org.ar/difusion/publicaciones/_pdf/Gobernabilidad.pdf
20
Ver el planteamiento de Barba, 2000, sobre la asunción de responsabilidades de los estados como
un proceso de estatalización.
21
Estas cifras no representan el total de la educación básica nacional. Habría que agregar las que
corresponden a las escuelas que ya estaban siendo administradas por los gobiernos estatales, más el
porcentaje de la educaciónprivada.
22
Véanse las opiniones de los ex secretarios de la SEP. Latapí, 2004.
23
El corporativismo no indica sólo una forma de relación con el gobierno; significa también el 30
control de recursos y posiciones administradas como propiedad del gremio, lo que da a éste un
fuerte rasgo patrimonialista.
24
En las elecciones federales de 2006, el SNTE actuó como partido político a través del Partido de
Nueva Alianza (PANAL) y estableció compromisos con el partido gobernante.
Referencias bibliográficas
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Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en
Educación(1).https://www.ice.deusto.es/rinace/reice/vol2n1/Zorrilla.pdf32
* Margarita Zorrilla Fierro es profesora del Departamento de Educación de la Universidad
Autónoma de Aguascalientes. La autora ha desarrollado actividad docente en todos los niveles
educativos, ha participado en comités de diseño y evaluación de programas de licenciatura y de
posgrado, así como de proyectos de investigación de fondos sectoriales y mixtos del Conacyt. Ha
realizado investigaciones en el área de políticas educativas, la evaluación, la eficacia escolar y
mejora de la escuela y la educación secundaria. Fue presidenta del Consejo Mexicano de
Investigación Educativa (COMIE) y ha desempeñado cargos directivos en el sistema estatal de
educación. Forma parte del Consejo Técnico del Instituto Nacional para la Evaluación de la
Educación, del Consejo de Especialistas para la Educación de la sep y del Consejo Consultivo de la
Subsecretaría de Educación Básica.
* Bonifacio Barba Casillas es profesor del Departamento de Educación de la Universidad
Autónoma de Aguascalientes,México. El autor ha desempeñado cargos administrativos y directivos
en la universidad de adscripción y ha participado en comités de diseño y evaluación de programas
de licenciatura y de posgrado; ha realizado investigaciones sobre los valores y el desarrollo moral
de estudiantes de educación básica, media y superior, incluyendo entre estos últimos a estudiantes
de Escuelas Normales, instituciones que ofrecen la formación para el magisterio en la educación
básica obligatoria de 12 años en México. Ha realizado también trabajos de investigación y de
asesoramiento con profesores en ejercicio. Tiene participaciones en eventos académicos nacionales
e internacionales y ha publicado libros, artículos y ensayos sobre sus temas de investigación. Fue
colaborador durante varios años del Programa de Educación para la Paz y los Derechos Humanos
de la Universidad Autónoma de Aguascalientes y fue asesor del Instituto de Educación de
Aguascalientes en un programa de formación continua de docentes para la educación en valores.

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El siglo XX se caracterizó por reformas educativas concentradas en lograr la
cobertura del servicio, asumiendo que con ello se cumplía un principio de equidad
en la distribución de los bienes públicos y las oportunidades de desarrollo para
personas y colectivos sociales —sea la nación, sus regiones, comunidades o
familias— de las que formaban parte.
Para ello, además de la cobertura entendida como multiplicación de escuelas,
maestros, libros de texto y la diversificación de servicios educativos adecuados a
lascondiciones y contextos de las niñas, los niños y los jóvenes de nuestro país,
fue necesario proponer una propuesta curricular (planes y programas de estudio,
métodos de enseñanza-aprendizaje, criterios de evaluación, entre otros
elementos) que buscaba aprovechar al máximo los pocos años de la mayoría de
los mexicanos, acercándolos a contenidos fundamentalmente de corte académico,
más con un afán acumulativo (saber por saber) que con la idea de transformar
procesos y resolver situaciones de vida.
Otro ámbito importante de las reformas educativas del siglo XX fue la
transformación administrativa de la educación y las escuelas, promoviendo
autonomías territoriales en la gestión, reduciendo niveles de mando y creando
esquemas de apoyo que compensen desventajas sociales para resarcir la
inequidad y permitir que el esfuerzo educativo llegue a buen puerto.
Sí, la educación existía porque ahí estaban las escuelas; sí, la escuela tenía claro
el paquete de contenidos que debía distribuir en su población; sí, la manera como
se administra la escuela es clara y está bien reglamentada. Todo parecía muy fácil
y desde muchos cubículos académicos se daba por resuelto el problema, pero
algo pasó en las últimas décadas del siglo XX que comenzó a cuestionar este
modo de ver la educación “como un problema de tiempo” para comenzarlo a ver
“como un problema de profundidad”. Lo que ha ocurrido, sin duda, tiene que ver
con el desplazamiento del libro como contenedor de los saberes humanos y el
surgimiento de formas impredecibles de acumulación, transportación,
almacenamiento y recuperación en tiemporeal del saber científico en
contenedores digitales que pueden asumir casi cualquier formato y fluir hacia
cualquier dirección.
Si la manera como se organizó la escuela no determinó una reforma educativa y la
forma como se distribuyó la autoridad escolar tampoco. sPor qué esta manera de
transformar y almacenar el conocimiento humano sí logró cambiar la educación?
sHacia dónde irían las reformas que se sumen a las que se hicieron en el siglo
XX? Cabe decir que este último aspecto ya venía impactando dos líneas de
influencia importantes para la escuela y la educación pública:a) La autonomía escolar, entendida como la capacidad de la comunidad a la cual
pertenece la escuela y la convivencia interna, y
b) Los procesos de formación docente que desde la última década del siglo XX
comenzaron a mostrar nuevas formas de reclutamiento y especialización, así
como exigencias de escolaridad cada vez mayores, como mínimo, licenciatura a
partir de 1984.
Y aunque en un primer momento esta especialidad acumulada tenía que ver con
la exigencia académica del nuevo curriculum, esto hizo a muchos países
desplazar las escuelas normales a los ámbitos universitarios como una política
para solucionar la exigencia de esta especialización docente, lo que quedó en
juego en el fondo ha sido la necesidad de desarrollar una habilidad didáctica
efectiva, vinculada a la interacción de contenidos que debían movilizar haberes y
saberes más allá de la memoria.
La primera forma de entender y administrar la escolaridad —que podríamos
denominar “de primera generación”— data de hace más de 200 años y creó un“cierto tipo de escuela” y una “forma muy estructurada de escolaridad”. La
segunda generación “combina administración y gestión escolar” con “tablas
taxonómicas” que buscan analizar y organizar los contenidos con el uso operativo
de ciertos verbos que le otorgaran sentido de movimiento a los aprendizajes “por
objetivos”, apoyados en investigaciones que los psicólogos del desarrollo humano
hicieron a mediados del siglo XX . En ambos casos: la escuela del siglo XX y las
del siglo XIX, aunque pueden resultarnos familiares, son obsoletas.
En el mismo sentido, debatir si la educación debe ser central o descentralizada es
un debate del siglo XX; discutir si la escuela debe asumir la prescripción curricular
o gozar de cierta autonomía para determinar su desarrollo educativo también es
una discusión falsa y obsoleta. En realidad, la escuela ha consolidado un poder
público especial en los últimos años del siglo XX y primeros del XXI y logró
también una importante influencia en la economía.
Estamos hoy frente a nuevas exigencias que requieren nuevas soluciones. Las
acciones tomadas antes, nos ubican frente a la oportunidad de iniciar una reforma
de la educación y la escuela pública de tercera generación, donde el punto central
estriba en llevar la cobertura educativa a lo que hoy denominan calidad educativa
y que se vincula, en última instancia, al logro educativo de los alumnos, a lo que
cada uno sepa, pueda y decida hacer, con responsabilidad y autonomía, a favor
de sí mismo y de la sociedad. Es relevante asumir que no se trata de cualquier
tipo de logro académico, porque hoyel debate no tiene que ver con los contenidos
del curriculum, sino con la forma a través de la cual se ponen en movimiento
facultades, habilidades y destrezas del educando para lograr todo esto que
estamos señalando.
De ahí que el primer elemento de este paquete de reformas sea una política
curricular centrada en competencias y aprendizajes esperados, no en contenidos ni en temarios construidos “taxonómicamente” para entrenar la memoria y la
capacidad de repetición de los estudiantes.
Los desempeños esperados de los alumnos movilizan, desencadenan e impulsan
competencias y aprendizajes esperados, por encima de los modelos anteriores
donde la mente resultaba ser un simple “contenedor” de información e
instrucciones para su uso. Las habilidades sociales y ciudadanas sólo formaban
parte de la retórica. Ahora, las competencias y aprendizajes esperados son la
base de una política curricular de tercera generación que estamos impulsando en
nuestro país.
En este nuevo diseño, proponemos cinco campos estratégicos para desarrollar y
fortalecer las habilidades de comunicación de los estudiantes: 1) dominio del
español como herramienta de comunicación entre todos los mexicanos y con otras
comunidades internacionales, culturalmente afines; 2) el inglés como segunda
lengua, con un nivel importante de desempeño cuando se termina la educación
básica para vincular a nuestras niñas, niños y jóvenes con el mundo y buena parte
de la producción científica y tecnológica que se desarrolla en el planeta, y 3) el uso
de la lengua materna, cuando se trata de las culturas originarias, comoreconocimiento al valor de la pluralidad, principio de identidad de nuestra nación,
de su riqueza cultural y de lo que podemos aprender, entre nosotros.
La renovación de saberes científicos es otro de los campos estratégicos, para
atender y ser parte de la revolución del conocimiento que se está operando en
este ámbito y que no se detendrá en las próximas décadas. Por el contrario, la
tendencia es que los conocimientos se renueven aceleradamente, por lo que
estamos obligados a formar, desde la escuela, mexicanos que en el siglo XXI
reconozcan y atiendan la necesidad de estar actualizados permanentemente, que
quieran y sepan aprender por sí mismos a lo largo de la vida.
El cuarto campo son las habilidades digitales y está ligado a las destrezas de la
comunicación del estudiante. Ya no se trata de saber manejar una computadora o
saber aplicar los comandos de un programa, éstos cada día serán más simples,
responderán a comandos de voz o al movimiento. Lo que está en juego es la
posibilidad de realizar trabajo colaborativo en red y emprender formas de
interacción no conocidas en la vieja educación y la escuela del siglo XX.
De ahí que una meta para la reforma de tercera generación es conectar a las
escuelas, no al Internet del siglo XX, porque así como los programas de cómputo
son insuficientes, el Internet también lo será, sino a enlaces de alto desempeño
que respondan a las necesidades específicas de la educación que los mexicanos
estamos construyendo para nuestros hijos, como lo han hecho sociedades de
otros países al conectar sus escuelas a la fibra óptica para realizar desde ypara
las escuelas públicas, videoconferencias, intercambio de información digital y
teleeducación en ambientes que posibiliten una interacción total, como lo permite
este tipo de conectividad que supera por mucho el chat y el correo electrónico que
pertenecen al siglo pasado.Estamos pues, frente a una revolución de la convivencia social, que liga cada día
de mejor manera las redes sociales a las de aprendizaje y que deben promover
espacios virtuales de aprendizaje, autonomía del estudiante frente a la mediación
del aula y del entorno escolar y libertad del estudiante frente a un docente que
dicta el saber.
El quinto ámbito de este enfoque tiene que ver con el desarrollo democrático de
los pueblos, es decir: la transparencia y la rendición de cuentas, aplicadas a la
educación, con el perfeccionamiento e impulso de métodos y mecanismos de
evaluación y desarrollo de instrumentos de prueba que permitan demostrar el
logro de cada estándar y cada desempeño que establece el curriculum por parte
de los estudiantes y que permitirán mostrar a la sociedad la eficiencia, valor y
alcance del Sistema Educativo Nacional, particularmente de sus alumnos,
docentes y autoridades educativas.
El reconocimiento del docente en este tipo de sociedades tiene que ver con sus
resultados, no con su papel. En el siglo XX bastaba con ser docente; en el XXI hay
que ser un docente que dé buenos resultados a la sociedad y demuestre esos
resultados con el logro de sus alumnos, el cual debe ir más allá de la acumulación
de información. Todo ello para movilizar, en la práctica, un saber social mucho
másvinculado al hacer, al uso de herramientas en el análisis y la búsqueda de
respuestas, a las posibilidades de comunicación a través de la lengua y el
pensamiento. Estamos frente a exigencias mucho más finas que el mero
desarrollo secuencial que propiciaba la lectura simple, que nos remitía al
pensamiento simple.
Este modelo de alfabetización que nuestros países propiciaron en el siglo XX a
través de sistemas escolares de gran cobertura, hoy es obsoleto. No pretendo
decir que el pensamiento simple no es necesario; siempre será la base del
razonamiento complejo. Los conocimientos iniciales, puestos de manera adecuada
al alcance del alumno, afinarán sus habilidades y herramientas intelectuales de tal
manera, formarán parte de una sociedad conectada, de una red de saberes y
ambientes virtuales que les permitirán crecer y vivir como personas plenas,
productivas y felices, en una sociedad digital que intercambiará mercancías, ideas,
y hasta emociones y sentimientos, no sólo personalmente ni en el intercambio
social directo, sino cada vez más a través de redes sociales virtuales, locales y
mundiales.
Los modelos de evaluación tienen que delinear trayectorias personales y
personalizadas en los alumnos. Si las redes y los estándares curriculares impulsan
la autonomía escolar, la evaluación convertirá al alumno en una persona en la cual
puede recaer una política pública que resuelva a tiempo un rezago escolar
descubierto por un buen instrumento de evaluación.
Si estos rezagos no se descubren y si las debilidades sociales no se resuelven a
tiempo a través de programas sociales decompensación o de políticas remediales
en los desempeños de los estudiantes, la calidad educativa no existirá porque la
intención de educar no tiene que ver con el logro de números o medidas, no es la
valoración escolar un sistema de pesas y medidas, sino un distribuidor de equidadque determina a tiempo las debilidades estructurales derivadas del curriculum y de
los fallos personales en el desempeño de alumnos y docentes.
Si no somos capaces de vernos en este espejo e identificarnos con estas
referencias será difícil que tengamos la probidad y la visión que tuvieron nuestros
abuelos al decidir el tipo de escuela que nos dieron en el siglo XX. Si no somos
capaces de avizorarlo será difícil incrustar a México en la sociedad del
conocimiento.
Es importante crear un nuevo marco institucional para la evaluación educativa, con
organismos autónomos y altamente especializados que midan los desempeños de
docentes y alumnos en forma personalizada e, inclusive, definan a tiempo y en
forma estímulos y principios de mejora muy claros, cada día mejor establecidos en
nuevos reglamentos de profesionalización y en modernos estatutos de desarrollo
profesional de los que parecen ser los nuevos distribuidores de la riqueza social:
los docentes en sus escuelas.
Si somos capaces de crearlo, regularlo, reglamentarlo y establecerlo con claridad
nada impedirá que México se convierta en lo que está llamado a ser: la quinta
potencia mundial.
Estamos todos frente a un escenario complejo, pero colmado de oportunidades.
Hoy, hablar de calidad educativa, nos exige ir más allá de la cobertura y del mero“logro académico” por el que se pronuncian investigadores de fuera y dentro del
país, sin alcanzar a observar las múltiples dimensiones que la reforma de la
educación básica trae a cuestas, una transformación que no puede darse la pausa
de preocuparse sólo por el presente sino que debe enfrentar el riesgo de imaginar
y construir desde ahora el futuro, el de nuestros hijos, sí, pero entendiendo que
ese —y no otro— será necesariamente el futuro de México.
Críticas las hay y es necesario escucharlas, valorarlas, entenderlas y reconocerlas
desde la precaución por temor a correr riesgos mayores o innecesarios; o bien
desde la protesta porque no se comulga con los principios, con las ideas, con la
visión del pasado y del futuro que cada cual, legítimamente, quiere para el país.
Sin embargo, pueden venir también desde el interés que se ve afectado ya sea
porque se rechaza hacer de la educación y la escuela pública la vanguardia
educativa de nuestro país o ya porque no se quiere hacer más de lo que antes se
hacía, o bien porque se tiene el interés mezquino de descalificar al otro para
ocupar ese lugar que se apetece, sin más propósito que el beneficio propio.
Bienvenidas las críticas, pero rechacemos las descalificaciones. Ya hay mucho
encono como para cultivarlo en el noble campo de la educación. Dialoguemos
para avanzar juntos, no para detenernos todos. La reforma de la educación es
necesaria y tiene una buena marcha. No es un programa del Gobierno, sino una
política pública que necesita de todos para avanzar con éxito.