Resumen
El presente trabajo tiene por objeto dar cuenta de los paradigmas
posburocraticos de la administración pública: una
aproximación a partir de los cambios operados en el marco normativo de
los órganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente en
Venezuela, tras la promulgación de la nueva Ley Organica de
Administración Pública en el año 2001. Para
ello partimos de una caracterización sumaria de las formas que puede
revestir el orden social a los fines de ubicar al Estado al interior de estas
formas. Luego, nos disponemos a dar cuenta de uno de los principios
jurídico-políticos fundamentales del
Estado: la competencia y sus formas de distribución. Posteriormente,
analizamos el fenómeno de la desconcentración administrativa y
descentralización funcional en Venezuela, haciendo alusión a sus
consecuencias y a los mecanismos de control instituidos para regular las
relaciones entre la administración central y los órganos
desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente. Finalmente, realizamos
una exposición sumaria de los principales cambios ocurridos en el marco
regulatorio de los órganos desconcentrados y los entes descentralizados,
tras la promulgación de la Ley Organica de Administración
Pública y su vinculación con la sustitución del modelo
burocratico weberiano de la administración pública por el
modelo de la nueva gestión pública, propuesto por el CLAD en
1998.
Palabras clave: Administración pública; Paradigmas
posburocraticos; Desconcentración; Descentralización.
Abstract
This work is aimed at addressing the post-bureaucratic
paradigms of Public Administration: an insight based on the changes in
theprovisions governing de-concentrated organs and functionally decentralized
entities in Venezuela,
in light of the enactment of the Organic Law on Public Administration of the
year 2000. In this connection, we commence with a brief characterization of the
forms that may be adopted by social order for the purpose of including the
state. Then, we will present one of the fundamental legal-political principles
of the State: competence and its forms of distribution. We will also analyze
the phenomenon of administrative de-concentration and functional
decentralization in Venezuela
by alluding to its consequences and means of control created to regulate the
relations between Central Administration and de-concentrated organs and
functionally decentralized entities. Finally, we will briefly discuss the main
changes in the regulatory framework of de-concentrated organs and decentralized
entities following the enactment of the Organic Law on Public Administration
and its relation with the substitution of the Weberian bureaucratic model of
Public Administration with that of New Public Administration model proposed by
CLAD in 1998.
Key words: Public administration; Post-bureaucratic paradigms;
De-concentration; Decentralization
Recibido: 22-04-03
Aceptado: 04-06-03
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo se inscribe en el marco de un seminario celebrado en la
Escuela de Estudios Políticos y Administrativos de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de
Venezuela. En este contexto se nos exhortó a realizar un analisis
respecto a las modificaciones —en caso de que las hubiere— operadas
en el marco regulatorio de los órganosdesconcentrados —servicios
autónomos sin personalidad jurídica— y los entes
descentralizados funcionalmente —los institutos autónomos,
fundaciones del Estado, empresas del Estado, asociaciones y sociedades civiles
del Estado—, invitación que aceptamos y cuyos resultados
presentamos a continuación.
A los efectos de nuestra exposición partimos de una suposición
conforme a la cual la vertebración de un orden
social puede tener lugar con base en dos tipos de racionalidades, a saber: el
orden ordenación y el orden organización. Una vez esbozados los
rasgos de ambos tipos de órdenes —ordenación y
organización— sugerimos que una de las encarnaciones mas
emblematicas de este segundo orden es el
Estado, de modo que éste se nos presenta como el orden social organización por
excelencia.
Ahora bien, la construcción de ese orden organización del Estado
se efectúa conforme a unos principios jurídico-políticos
entre los que se cuenta el principio de la competencia, cuya
distribución puede tener lugar en distintas formas: la jerarquía,
la desconcentración, la descentralización, la delegación
de competencias y la encomienda o delegación de gestión y entre las cuales median algunas semejanzas y
diferencias que estimamos conveniente exponer aquí.
Con esto en mente procedemos a examinar el
fenómeno de la desconcentración administrativa y
descentralización funcional en Venezuela, con particular
referencia a sus consecuencias y los mecanismos de control instituidos para
regular las relaciones entre la administración central y los
órganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente, es
decir, el control jerarquico, el control de tutela y elcontrol
accionarial.
En otro apartado realizamos una exposición sumaria de los principales
cambios ocurridos en el marco regulatorio de los órganos desconcentrados
—servicios autónomos sin personalidad jurídica— y los
entes descentralizados funcionalmente —institutos autónomos, fundaciones
del Estado, empresas del Estado, asociaciones y sociedades civiles del
Estado— que tuvieron lugar con ocasión de la promulgación
de la Ley Organica de Administración Pública (Gaceta
Oficial N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001) e intentamos vincular
éstos con un marco mucho mas amplio, a saber: la
sustitución del modelo burocratico weberiano de la
administración pública por el modelo de la nueva gestión
pública, propuesto por el Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo (CLAD) en 1998.
EL ORDEN SOCIAL Y SUS FORMAS: ORDENACIÓN
Y ORGANIZACIÓN
A los fines del presente analisis, vamos a entender el orden social como
un conjunto constituido por una pluralidad de individuos que cumplen
determinadas funciones y ocupan ciertas posiciones con arreglo a un sistema de
relaciones relativamente estables o pautadas, y que puede tomar distintas
formas conforme a la estructura de su racionalidad, a saber: la
organización y la ordenación. Entre ambas formas de
ordenación median algunas diferencias que, formuladas en sus
términos mas sencillos, suponen que la organización es un
orden estructurado o que pretende ser estructurado por una racionalidad previa
a la realidad ordenada, mientras que la ordenación es un orden
estructurado por una racionalidad inmanente a la realidad misma. Sin embargo,
las implicaciones de la contraposición de ambos tipos deórdenes
es tal que excede a su formulación mas sencilla, de allí
que estimemos conveniente exponerla en toda su complejidad.2 Así,
tenemos entonces que
1. La organización se constituye en vista a la obtención de un
fin previamente planteado, para cuya consecución se calculan unos medios
y se fijan una secuencia lógica de objetivos, es decir, de unos
resultados parciales de cuya integración se obtiene el fin propuesto. En
la ordenación no hay planteamiento previo del fin, ni de la
secuencia e integración de objetivos, sino que la dialéctica
concreta de las cosas conduce a un resultado con un determinado sentido. Lo
importante es que en la organización el planteamiento racional es previo
a la praxis, mientras que en la ordenación se descubre una racionalidad
en la praxis misma.
2. La organización pretende ordenar las cosas sometiéndolas a un plan o modelo arquetípico previamente concebido.
En la ordenación, en cambio, el orden no tiene un
modelo previo, pues la praxis no sigue a la formulación, sino la
formulación a la praxis. En resumen, la organización supone la
invención de un sistema a actualizar, la
ordenación, el descubrimiento de un sistema ya actualizado.
3. Todo orden exige una conducta pautada y, por tanto, un
sistema de reglas de naturaleza axiológica, técnica y de
procedimiento. En la organización tales reglas son formuladas racional,
abstracta y genéricamente, imaginando una conducta como debida a la que
se pretende transformar en conducta efectiva normal. En la ordenación
las reglas no se han establecido previamente al
conjunto del
orden, sino que son decantadas de su desarrollo factico, a través
de un proceso detransformación de la conducta efectiva en normas y, por
tanto, de la normalidad en normatividad. En la organización, a la
validez de una norma debe seguir su vigencia, es
decir, su cumplimiento normal; en la ordenación, a la vigencia suele
seguir la validez, es decir, la pretensión de normatividad.
4. La organización posee un sistema de poder
racionalmente estructurado en unas competencias, instancias y autoridades
definidas y jerarquizadas con precisión. En cambio, los poderes de la
ordenación no surgen de la puesta en vigencia de un plan o de una
Constitución, sino de un proceso de condensación factico,
sea como resultado de la lucha, del compromiso, del reconocimiento de
situaciones efectivas de poder, sea de la asunción espontanea de
funciones necesarias para la existencia del orden y que son imposibles de
llevar a cabo sin la disposición de poder.
5. Por último, en la organización la asignación de
funciones se lleva a cabo, en principio, teniendo como criterio la capacidad
del sujeto y la utilidad de la tarea, medidas ambas cosas con arreglo a escalas
objetivas; en la ordenación, en cambio, ello no sucede necesariamente
así y, si se trata de una ordenación tradicionalmente
consolidada, tal asignación suele tener lugar con arreglo a criterios
adscriptivos.
Como se ve, pues, entre el orden social ordenación y el orden social
organización median algunas diferencias de importancia y la
construcción del Estado puede tener lugar conforme a ambos tipos de
orden, sin embargo, visto que la posición aquí adoptada es
prescriptiva —deber ser— y no descriptiva —ser— nos
atrevemos a sugerir que la construcción del mismo debe tener lugar
conforme a losprincipios del orden organización, tal como aquí
han sido expuestos, de modo que el Estado se nos presenta como el orden organización
social por excelencia.
LA COMPETENCIA COMO PRINCIPIO JURÍDICO-POLÍTICO DEL ORDEN
ORGANIZACIÓN DEL ESTADO Y SUS FORMAS DE DISTRIBUCIÓN: LA
JERARQUÍA, LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN
La construcción del orden social
organización del Estado tiene lugar conforme a una serie de principios
jurídico-políticos, entre los cuales la competencia
desempeña un papel fundamental. Se dice que es un
principio jurídico, por cuanto es una técnica, una
metodología de organización, y es político, por cuanto
esta vinculado con la consecución de ciertos fines y, por ende,
tiene una carga política. Cuando una sociedad se organiza surge la
potestad pública, que no es otra cosa que el poder de actuar, y es un poder abstracto y de orden constitucional. Ahora bien,
cuando el ejercicio de una determinada potestad pública es atribuido a un ente u órgano en particular, estamos en presencia
de la competencia. Así, tenemos entonces que la potestad pública
es un poder abstracto de orden constitucional,
mientras que la competencia se refiere a una cualidad atribuida a un
órgano o ente para que incida sobre la realidad y se relacione con otros
sujetos.
Una vez que hemos expuesto una noción genérica del término
competencia, debemos advertir que las peculiaridades de tal término
quedan mucho mas claras cuando se le compara con la capacidad
jurídica. De allí, que en adelante nuestros esfuerzos
estén orientados a establecer las diferencias que median entre ambos
términos
Una vez que hemos expuesto las diferenciasfundamentales que median entre la
capacidad y la competencia, debemos indicar que ambas constituyen un pivote
fundamental de un Estado democratico, puesto que el objeto en
perspectiva es preservar la libertad de los individuos a través de la
limitación del poder del Estado.
Ahora bien, la distribución de la competencia suele tener lugar conforme
a distintos esquemas, entre los cuales se cuenta: la jerarquía, la
descentralización y la desconcentración.
En relación con el primer esquema, esto es, la jerarquía, debemos
señalar que se vincula con el principio de la competencia, porque
implica la distribución de ésta por razón del grado,
pudiéndose imponer la voluntad del superior sobre el inferior. En todo caso, hay que tener presente que si no existe la misma
competencia por razón de la materia, no puede hablarse de
jerarquía; puede existir una relación de coordinación,
pero en ningún caso una relación jerarquica. Dentro
de los efectos de este esquema de distribución de la competencia se
cuentan como los mas relevantes, los siguientes: 1. El predominio de la
voluntad del superior jerarquico sobre la del inferior; 2. La
conducción y dirección de la actividad de los inferiores por el
superior jerarquico; 3. La potestad que tiene el superior de nombrar y
remover los funcionarios inferiores, así como de ejercer la potestad
disciplinaria; 4. La posibilidad que tiene el superior jerarquico de
delegar competencias en los órganos inferiores; 5. La potestad de
control que tiene el superior jerarquico sobre los órganos
inferiores, y 6. La posibilidad que tiene el superior de resolver los
conflictos que se establezcan entre diferentes órganos que integranla
jerarquía.4
En relación con el segundo y tercer esquemas, es decir, la
descentralización y la desconcentración, debemos señalar
que entre éstos median algunas diferencias importantes que esbozamos a
continuación.5 La distinción entre ambos tipos de esquemas ha
sido realizada conforme a algunos criterios, a saber: 1. Si constituyen o no
una forma de distribuir la competencia, 2. Si precisan de una
disposición legal para su ejecución, 3. Los sujetos entre las
cuales ocurre, ya se trate de órganos de un mismo ente o distintos entes
o personas jurídicas, 4. Su caracter permanente o temporal, 5. Si
implican o no la transferencia de responsabilidad, y 6. Sus tipos.6
LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA Y LA DESCENTRALIZACIÓN
FUNCIONAL EN VENEZUELA Y SUS EFECTOS
La proliferación de servicios autónomos sin personalidad
jurídica, institutos autónomos, fundaciones, empresas,
asociaciones y sociedades civiles del Estado constituyen, sin duda, un
fenómeno del Estado contemporaneo, que va aparejado a las
tendencias desconcentradoras y descentralizadoras de las estructuras
administrativas.
En este sentido, Venezuela tampoco ha escapado al fenómeno universal de
crecimiento, generalmente inorganico, de la administración
desconcentrada y descentralizada.7 Este fenómeno, hasta cierto punto,
puede considerarse como uno de los efectos del transito del Estado
liberal tradicional abstencionista al Estado social de derecho,8 pues éste
ante la incapacidad de su estructura tradicional ministerial para asumir los
nuevos cometidos que las exigencias económicas y sociales le fueron
planteando, optó por establecer estructuras administrativasparalelas a
la administración central: la administración desconcentrada y la
administración descentralizada funcionalmente.
El crecimiento desbordante de los órganos desconcentrados —en
especial de los servicios autónomos sin personalidad
jurídica— y los entes descentralizados funcionalmente
—institutos autónomos, fundaciones del Estado, empresas del
Estado, asociaciones y sociedades civiles del Estado— en Venezuela, y la
importancia material y financiera en aumento de la misma, ha planteado
innumerables problemas de orden jurídico, administrativo y político,
que estimamos necesario destacar para percibir el impacto que las instituciones
que la componen han tenido en el contexto de la administración
pública.
En primer lugar, es necesario destacar que la actividad administrativa
realizada por los entes descentralizados funcionalmente ha producido una
transformación total respecto de las formas jurídicas utilizadas
por el Estado para su acción. No sólo la noción de
establecimiento público o personas jurídicas de caracter
público se adoptaban en nuestro ordenamiento jurídico, como entes
estatales distintos de las personas públicas tradicionales
(república, estados y municipios), fundamentalmente a través de
la figura de los institutos autónomos, sino que el Estado convirtió
en practica común la utilización para sus fines de formas
típicas de derecho privado, como las fundaciones, sociedades mercantiles
y asociaciones civiles.
En segundo lugar, desde el punto de vista administrativo, este crecimiento
inorganico de los órganos desconcentrados —servicios
autónomos sin personalidad jurídica— y de los entes
descentralizados funcionalmente —losinstitutos autónomos,
fundaciones del Estado, empresas del Estado, asociaciones y sociedades civiles
del Estado— provocó una falta de integración de los
referidos organismos y entes en los adecuados sectores de actividad
pública, y una gran ausencia de coordinación de sus actividades
con las de la administración central.
En tercer lugar, la creación sistematica de instituciones
autónomas durante las últimas
décadas, para atender nuevas necesidades colectivas o nuevos cometidos
del Estado a medida que éste aumentaba su proceso intervencionista,
provocó que muchas actividades esenciales de la administración
hayan escapado, de hecho, al control ministerial. En efecto, el proceso descentralizador
funcional de los últimos años provocó que los entes
descentralizados fueran asumiendo la realización de determinados
programas de manera integral, desde la fijación de las políticas
y objetivos, y la planificación de la actividad, hasta la ejecución
de actividades administrativas necesarias para su realización. Esto
originó que en relación con las actividades que se le
encomendaron por ley, algunos institutos autónomos la hubieran realizado
como si fueran un
ministerio, pero sin la orientación debida del Consejo de Ministros, al cual sus
directivos no tenían normal acceso, y sin el riesgo de ser objeto de un
voto de censura parlamentaria, reservada a los ministros. Esta autonomía
provocó, que en muchas ocasiones, algunos institutos autónomos no
sólo tuvieran mas recursos financieros o presupuestarios que los
que puede tener un ministerio, sino una mayor
importancia, inclusive política.
Por último, toda esta situación de desintegración
sectorial de losentes descentralizados funcionalmente que operan en un sector,
entre sí y con el ministerio principalmente interesado en el mismo,
provocó una duplicidad y superposición de actividades,
consecuencia de la autonomía, algunas veces confundida, desde el punto
de vista administrativo, con la autarquía, que ha llevado a los diversos
entes de manera aislada a procurarse todos los elementos necesarios para la
ejecución de sus actividades, sin tener una visión sectorial de
las mismas.
LOS CONTROLES SOBRE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS Y LOS ENTES
DESCENTRALIZADOS FUNCIONALMENTE9
Uno de los principales efectos del proceso de desconcentración y
descentralización funcional que se ha producido en todas las
administraciones contemporaneas, ha sido la previsión de una
serie de controles, muchas veces establecidos aisladamente, mediante los cuales
la administración central ha pretendido conducir y vigilar el
funcionamiento de los órganos desconcentrados y los entes
descentralizados funcionalmente. No obstante, la ausencia de una visión
general y de conjunto sobre el problema de la desconcentración y
descentralización y, por tanto, del control, ha traído como
consecuencia que los controles establecidos para regular las relaciones entre
la administración central y tales órganos o entes sean ineficaces
o inútiles.
Las formas de control ejercido sobre tales órganos o
entes depende de la forma jurídica concreta que les haya sido atribuida.
Así, tenemos entonces que puede tratarse de un control
jerarquico, un control de tutela, un control accionarial o un control
establecido a través de órganos administrativos de
coordinación y planificación.
El controljerarquico, por su parte, esta íntimamente unido al
poder jerarquico que ejerce un jefe respecto a
sus subordinados, como
el que ejerce el ministro sobre el conjunto de los agentes de su servicio. Por ello, el control jerarquico se desenvuelve en el seno de
una misma persona jurídica y pone en movimiento relaciones de jefes a
subordinados.
El control de tutela, al contrario, pone en relación al Estado con otras
personas jurídicas, originando relaciones entre el Estado,
guardian del interés general en sentido amplio, con personas de
derecho público con intereses propios, y como tal controladas, y se pone
de manifiesto a través de la tutela sobre las personas y los actos. La
tutela sobre las personas tiene lugar generalmente a través del
nombramiento y remoción de los miembros de los cuerpos directivos de los
órganos desconcentrados y entes descentralizados funcionalmente por
parte de la administración central. Mientras que el control sobre los
actos puede cobrar distintas formas: 1. El control de tutela a priori, que
tiene lugar a través de las directrices generales, las aprobaciones y
autorizaciones previas; 2. El control de tutela concomitante, y 3. El control de tutela a posteriori.
Por último, el control accionarial, por su parte, se deriva del
control de las acciones de las empresas por parte del Estado y varían en
función de los estatutos constitutivos.
LOS CAMBIOS OPERADOS EN EL MARCO REGULATORIO DE LOS ÓRGANOS
DESCONCENTRADOS Y LOS ENTES DESCENTRALIZADOS FUNCIONALMENTE EN VENEZUELA
Vistas las consecuencias que en el orden jurídico, político y
administrativo ha generado la proliferación de órganos
desconcentrados —serviciosautónomos sin personalidad
jurídica— y entes descentralizados funcionalmente
—institutos autónomos, fundaciones del Estado, empresas del
Estado, asociaciones y sociedades civiles del Estado— y los deficitarios
controles ejercidos sobre éstos por la administración central,
debemos señalar que en Venezuela han tenido lugar numerosos intentos por
avanzar en la configuración de un régimen jurídico que
regule la actividad de tales órganos y entes.10 Sin embargo, la ausencia
de voluntad política y otra serie de externalidades que pudiesen ser
objeto de investigación adicional, imposibilitaron la concreción
de tales esfuerzos, de modo que durante un extenso período de nuestra
historia la administración desconcentrada y descentralizada
careció de un sistema normativo.11
En efecto, no es sino hasta la promulgación de la Ley Organica de
la Administración Pública (publicada en Gaceta Oficial N°
37.305 de fecha 17 de octubre de 2001) que tiene lugar la concreción de
tales esfuerzos. Los aspectos contemplados en este
instrumento normativo son variados, y siendo que en períodos anteriores
carecíamos de tal marco normativo, en lo sucesivo nuestros esfuerzos
estaran encaminados a realizar un inventario de los aspectos regulados
por éste y vincularlos con su articulado.
La mencionada ley consagra un título a los órganos desconcentrados
y entes descentralizados funcionalmente, a saber: Título IV de la
Desconcentración y de la Descentralización Funcional, que se
encuentra dividido en capítulos: 1. Capítulo I, De la
desconcentración, que regula aspectos, tales como: la
desconcentración (artículo 90), el control de los órganos
desconcentrados (artículo 91), losservicios autónomos sin
personalidad jurídica (artículo 92), los ingresos de los
servicios autónomos sin personalidad jurídica (artículo
93), los requisitos del reglamento organico que cree un servicio
autónomo sin personalidad jurídica (artículo 94) y; 2.
Capítulo II, De la descentralización funcional, que regula
aspectos tales como: los institutos autónomos (artículo 95), los
requisitos de la ley por la cual se cree un instituto autónomo
(artículo 96), los privilegios y prerrogativas de los institutos
autónomos (artículo 97), la sujeción de los institutos
autónomos a la Ley Organica de Procedimientos Administrativos
(artículo 98), la supresión de los institutos autónomos
(artículo 99), las empresas del Estado (artículo 100), la
creación de las empresas del Estado (artículo 101), la
obligatoriedad de publicación de los documentos de las empresas del
Estado (artículo 102), la participación en las empresas del
Estado (artículo 103), las empresas del Estado con único
accionista (artículo 104), la creación de las empresas matrices
(artículo 105), la legislación que rige las empresas del Estado
(artículo 106), el registro de la composición accionaria de las
empresas donde el Estado tenga participación (artículo 107), las
fundaciones del Estado (artículo 108), la creación de las
fundaciones del Estado (artículo 109), la obligatoriedad de
publicación de los documentos de las fundaciones del Estado (artículo
110), la obligatoriedad del señalamiento del valor de los bienes que
integran el patrimonio de una fundación del Estado (artículo
111), la legislación que rige las fundaciones del Estado
(artículo 112), las asociaciones y sociedades civilesdel Estado
(artículo 113), la creación de las asociaciones y sociedades
civiles del Estado (artículo 114), las atribuciones del Presidente de la
República sobre los entes descentralizados funcionalmente
(artículo 115), las limitaciones de adscripción de los entes
descentralizados funcionalmente (artículo 116), las atribuciones de los
órganos de adscripción respecto de los entes descentralizados
adscritos (artículo 117), la obligatoriedad de publicación de los
entes adscritos (artículo 118), la determinación de los indicadores
de gestión aplicables para la evaluación del desempeño de
los órganos desconcentrados y de los entes descentralizados
funcionalmente (artículo 119), la representación de las empresas
y fundaciones del Estado (artículo 120), la obligación de
información de los entes descentralizados al ministerio de
adscripción sobre participaciones accionarias (artículo 121), la
incorporación de bienes a los entes descentralizados funcionalmente
(artículo 122), la intervención de los institutos
autónomos (artículo 123), los requisitos del decreto de intervención
(artículo 124), la junta interventora de los institutos autónomos
(artículo 125), los resultados de la junta interventora de los
institutos autónomos (artículo 126), la cesación de la
junta interventora (artículo 127) y la intervención,
supresión y liquidación de las fundaciones públicas
estatales (artículo 128).
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
Los cambios operados en el marco regulatorio de los órganos
desconcentrados —servicios autónomos sin personalidad
jurídica— y los entes descentralizados funcionalmente
—institutos autónomos, fundaciones del Estado,empresas del Estado,
asociaciones y sociedades civiles del Estado— no operan en el
vacío, pues éstos guardan relación con una transformación
mucho mas amplia, a saber: la sustitución del modelo
burocratico weberiano de la administración pública por el
enfoque de la nueva gestión pública formulado por el CLAD en
1998. De allí, que en lo sucesivo nuestros esfuerzos estén
orientados a exponer los objetivos y las características de la nueva
gestión pública, para luego vincularlos con algunos aspectos que
en relación con los órganos descentralizados y los entes
descentralizados han sido consagrados en la Ley Organica de la
Administración Pública (publicada en Gaceta Oficial N° 37.305
de fecha 17 de octubre de 2001).12
La nueva gestión pública se dispone a completar la tarea del
modelo burocratico weberiano —instauración de un servicio
público profesional y meritocratico—, pero superando sus
escollos fundamentales: su caracter autorreferido y su escasa
preocupación por la eficiencia. Es por ello que los cambios propugnados
por éste se orientan por: a. La flexibilización organizacional,
capaz de hacer mas agiles a los gobiernos; b. El montaje de una
red de relaciones mas democraticas entre la prestación de
los servicios públicos y los ciudadanos-consumidores, y c. La
implantación de un modelo contractual y competitivo de acción
estatal, a partir del cual se pueda aumentar la eficiencia y efectividad de las
políticas. Dentro de las características del enfoque de la nueva gestión
pública se cuentan
1. La profesionalización de la alta burocracia.
2. La transparencia y la responsabilidad de los administradores públicos
ante la sociedad.
3. Ladescentralización de la ejecución de servicios
públicos.
4. En el caso de las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo
del Gobierno central, la administración debe basarse en la
desconcentración organizacional, pero siempre teniendo en cuenta que
debe existir una separación funcional entre las estructuras responsables
de la formulación de políticas y las unidades descentralizadas y
autónomas ejecutoras de los servicios.
5. El control de los resultados, contrariamente al control paso a paso de las normas y procedimientos, como se hace en el modelo burocratico
weberiano. Vale decir, que ello redunda en una modificación de las
premisas que guiaron a la administración burocratica. En efecto,
con el control a posteriori de los resultados: en primer lugar, la premisa
orientadora es la confianza limitada y no la desconfianza total en
relación con los funcionarios públicos; en segundo lugar, obliga
a la organización a definir claramente sus objetivos, analizados en sus
aspectos sustanciales y no como procesos administrativos, y en tercer lugar,
esto se convierte en un instrumento técnico capaz de hacer que las
organizaciones aprendan de sus errores y a partir de ello elaboren sus
estrategias futuras.
Ahora bien, el control de resultados requiere la presencia de
algunos mecanismos esenciales. El primero de estos mecanismos es el
establecimiento de un modelo contractual entre el
organismo central y las agencias descentralizadas. Es el denominado contrato de
gestión, que tiene como base metas cuantitativas
definidas a priori y posteriormente evaluadas. El contrato de
gestión también debe definir qué hacer después de
laevaluación, en términos de sanciones, premios u otras formas de
corregir los errores.
6. La complementación de la mayor autonomía gerencial de las
agencias y de sus gestores con nuevas formas de control: a. El control de
resultados, realizado a partir de indicadores de desempeño estipulados
de forma precisa en los contratos de gestión. b. El control contable de
costos, que abarcara no sólo el control de los gastos realizados,
sino también el descubrimiento de formas mas económicas y
eficientes de hacer cumplir las políticas públicas. c. El control
por competencia administrada o por cuasimercados, en los cuales las diversas
agencias buscan ofrecer el mejor servicio a los usuarios. d. Por último,
el control social por medio del cual los ciudadanos
evaluaran los servicios públicos o participaran en la
gestión de los mismos.
7. El reconocimiento de la existencia de un espacio público no estatal que comprende la capacidad de la sociedad para actuar en
asociación con el Estado en el suministro de servicios públicos,
ya sea en el control, en la producción, siempre y cuando aquél
continúe actuando en la formulación general, la regulación
y el financiamiento de las políticas sociales y de desarrollo
científico y tecnológico.
8. La orientación de suministros hacia el ciudadano usuario, lo que se
pone de relieve en la necesaria participación
de éstos, tanto en la evaluación como en la gestión de las
políticas públicas.
9. El aumento de la responsabilidad del servidor público en tres
aspectos: a. Ante la sociedad, tornando la administración pública
mas transparente y orientada a la rendición de cuentas; b. Ante
los políticos electos en términos dela democracia representativa,
sean del gobierno o sean de la oposición y c. Ante los representantes
formales o informales de la sociedad, que estén actuando en el
ambito de la esfera pública no estatal.
Una vez esbozados los objetivos y características de
la nueva gestión pública diremos que, estas en su mayoría
se encuentran presentes en la Ley Organica de Administración
Pública. Sin embargo, siendo que la tarea que se nos ha
encomendado supone sólo la revisión de aquellos aspectos
concernientes a la regulación de los órganos desconcentrados y
entes descentralizados funcionalmente, debemos señalar que las
características que es dable rastrear son las siguientes:
En primer lugar, aquella característica conforme a la cual, en caso de
las actividades exclusivas del Estado que permanezcan a cargo del Gobierno
central, la administración debe basarse en la desconcentración
organizacional, pero siempre teniendo en cuenta que debe existir una
separación funcional entre las estructuras responsables de la
formulación de políticas y las unidades descentralizadas y
autónomas ejecutoras de los servicios. En este sentido es expresivo el
artículo 117 de la Ley Organica de Administración
Pública que, refiriéndose a las atribuciones de los
órganos de adscripción respecto de los órganos
desconcentrados y entes descentralizados adscritos, señala el papel que
éstos desempeñan en la definición, coordinación,
supervisión, control y evaluación de la política a
desarrollar por aquéllos.
Artículo 117. Los ministerios
u otros órganos de control, nacionales, estadales, de los distritos
metropolitanos o municipales, respecto de los órganosdesconcentrados y
entes descentralizados funcionalmente que le estén adscritos, tienen las
siguientes atribuciones.
1. Definir la política a desarrollar por tales entes, a cuyo efecto
formularan las directivas generales que sean
necesarias.
2. Ejercer permanentemente funciones de coordinación, supervisión
y control.
3. Evaluar en forma continua el desempeño y los resultados de su
gestión e informar oportunamente al Presidente o Presidenta de la
República, gobernador o gobernadora, alcalde o alcaldesa, según
corresponda.
4. Informar trimestralmente al organismo u órgano nacional, estadal, del
distrito metropolitano o municipal, encargado de la planificación acerca
de la ejecución de los planes por parte de los entes.
5. Proponer al Presidente o Presidenta de la República, gobernador o
gobernadora, o alcalde o alcaldesa, según corresponda, las reformas necesarias a los fines de crear, modificar o
eliminar las entidades descentralizadas funcionalmente que respectivamente le estén
adscritas.
6. Las demas que determinen las leyes nacionales, estadales y las
ordenanzas y sus reglamentos.
En segundo lugar, aquella característica conforme a la cual la mayor
autonomía gerencial de las agencias y de sus gestores debe
complementarse con nuevas formas de control, entre las cuales el control de
resultados realizado a partir de indicadores de desempeño juega un papel fundamental. En este sentido es expresivo el
artículo 119 de la Ley Organica de Administración
Pública que, refiriéndose a la determinación de los
indicadores de gestión aplicables para la evaluación de
desempeño, establece:Artículo 119. El ministerio u órgano
de control nacional, estadal, del
distrito metropolitano o municipal a cargo de la coordinación y
planificación determinaran los indicadores de gestión
aplicables para la evaluación del
desempeño institucional de los órganos desconcentrados y entes
descentralizados funcionalmente, de conformidad con el reglamento respectivo.
Como instrumento del control de tutela sobre el desempeño
institucional, se suscribiran compromisos de gestión, de
conformidad con la presente Ley, entre entes descentralizados funcionalmente y
el respectivo ministerio u órgano de adscripción nacional,
estadal, del
distrito metropolitano o municipal, según sea el caso.
Por último, aquella característica conforme a la cual lo que debe
privar es el control sobre los resultados antes que el control paso a paso de
las normas y procedimientos, lo cual supone la existencia de algunos mecanismos
esenciales: el primero de estos mecanismos es el denominado compromiso de
gestión, mientras que el segundo se refiere al condicionamiento de la
concesión de partidas presupuestarias al cumplimiento de determinados
objetivos. En este sentido es expresivo el artículo 132 de la Ley
Organica de Administración Pública que, referido a los
compromisos de gestión sobre condicionamiento de transferencias a
entidades descentralizadas funcionalmente, establece:
Artículo 132. La República, por órgano de los ministerios
de adscripción, bajo la coordinación de la Vicepresidencia de la
República, podra condicionar las transferencias presupuestarias a
las entidades descentralizadas funcionalmente, cuya situación
financiera,de conformidad con la correspondiente evaluación por parte de
los órganos de control interno, no permita cumplir de manera eficiente y
eficaz su objetivo.
Dichas condiciones seran establecidas en un compromiso de
gestión, en el cual se determinaran los objetivos y programas de
acción con el fin de garantizar restablecimiento de las condiciones
organizacionales, funcionales y técnicas para el buen desempeño
del ente, de conformidad con los objetivos y funciones señalados en la
norma de creación y con las políticas de gobierno.
ANOTACIONES FINALES
Ya delineados los principales cambios operados en el marco regulatorio de los
órganos desconcentrados —servicios autónomos sin
personalidad jurídica— y los entes descentralizados funcionalmente
—institutos autónomos, fundaciones del Estado, empresas del
Estado, asociaciones y sociedades civiles del Estado— operados con
ocasión de la promulgación de la Ley Organica de la
Administración Pública (publicada en Gaceta Oficial N° 37.305
de fecha 17 de octubre de 2001) y su inserción en el marco mas
general de la sustitución del paradigma burocratico weberiano por
el enfoque de la nueva gestión pública debemos señalar
que, si bien éstos se nos muestran como un gran avance frente a los
deficitarios controles instituidos hasta ese entonces: el control de
jerarquico, el control de tutela y el control accionarial, y las
lamentables consecuencias que en el plano jurídico, administrativo y
político se produjeron por la ausencia de un marco legal que regulase
tales sectores, su verificación en la practica depende de otras
variables, entre las cuales se cuenta el desarrollo de una
culturainstitucional, pues, como se sabe, una de las peculiaridades de nuestro
discurrir ha sido la incongruencia entre las conductas prescritas por las
normas jurídicas y las conductas verificadas en la practica.
Sin embargo, es importante advertir que los cambios que se operan en este orden
de la realidad, a diferencia de los ocurridos en el plano normativo, suelen ser
imperceptibles y lentos, de modo que habra de transcurrir algún
tiempo para la constatación de tales cambios en la praxis real. No
obstante, ello no nos conduce a abdicar de la particular concepción del
Estado que aquí hemos defendido, conforme a la cual éste se
vértebra con base en una racionalidad previa a la realidad ordenada
—orden organización—, pues lo otro sería fundar al
Estado con base en una racionalidad inmanente a la realidad —orden
ordenación—, o lo que es lo mismo, legitimar una situación
que se nos presenta como indeseable— la ausencia de un marco regulatorio
de los órganos desconcentrados y los entes descentralizados
funcionalmente.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
1.BREWER CARÍAS, A. (1981). Régimen
jurídico de las empresas públicas en Venezuela. Caracas: Editorial Jurídica
Venezolana.
Fundamentos
de la administración pública. Caracas: Editorial Jurídica
Venezolana.
3.BREWER CARÍAS, A. (1991). Principios
del régimen jurídico de la organización administrativa
venezolana. Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana.
4.CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO —CLAD (1998). Una
nueva gestión pública para América Latina. Caracas: CLAD.
5.CUNILL GRAU, N. (1997). Repensando
lo público a través de la sociedad (Nuevas formas
degestión pública y de gestión social). Caracas: Editorial Nueva
Sociedad.
6.DÍAZ, E. (1981). Estado de
derecho y sociedad democratica. Madrid: Taurus.
7.GARCÍA PELAYO, M. (1991). 'El
Estado social y sus implicaciones', en Obras completas. Madrid: Centro de
Estudios Constitucionales.
'Contribución
a la teoría de los órdenes', en 12 textos fundamentales de
ciencia política. Caracas:
IEP, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, UCV.
LEYES CONSULTADAS
9.República Bolivariana de Venezuela (1999). 'Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela'. Gaceta Oficial de
la República de Venezuela N° 36.860 de 30 de diciembre de 1999 y
reimpresa, por error material, en la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, N° 5.453 Extraordinario, de 24 de marzo.
10.República Bolivariana de Venezuela (2001). 'Ley Organica de la Administración
Pública'. Gaceta Oficial N° 37.305 de
fecha 17 de octubre.
NOTAS
* Título completo: Los paradigmas posburocraticos de la
administración pública: una aproximación a partir del estudio de los cambios
operados en el marco de los órganos desconcentrados y los entes
descentralizados funcionalmente en Venezuela.
1 En relación con las dos últimas, debemos advertir que no
constituyen propiamente una forma de distribución de la competencia,
antes bien, la delegación de competencias constituye una forma de
desviar la competencia, mientras que la encomienda o delegación de
gestión no constituye ni una forma de distribuir o desviar la
competencia.
2 Seguimos en este aspecto a M. García-Pelayo
(1998). 'Contribución a la teoría de los
órdenes', en 12 Textosfundamentales de ciencia política.
Caracas:
IEP-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas-UCV, pp. 3-60.
3 Es importante reseñar que las diferencias entre la capacidad y la
competencia jurídica expuestas aquí constituyen una
reproducción parcial de algunas anotaciones que tuvimos ocasión
de realizar al interior de la Catedra Organización Administrativa
Venezolana, dictada en la Escuela de Estudios Políticos y
Administrativos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas
de la Universidad Central de Venezuela durante el período lectivo II,
2001. Sin embargo, en relación con ese
particular también puede ser consultado A. Brewer Carías, (1991).
Principios del régimen jurídico de la
organización administrativa venezolana. Caracas: Editorial Jurídica
Venezolana, p. 48.
4 Al respecto véase A. Brewer Carías (1991).
Principios del régimen jurídico de la
organización administrativa venezolana. Caracas: Editorial Jurídica
Venezolana, pp. 63-68.
5 Es importante advertir que la exposición en torno a los distintos
esquemas para distribuir la competencia constituye una reproducción
parcial de algunas anotaciones que tuvimos ocasión de realizar al
interior de la Catedra Organización Administrativa Venezolana,
dictada en la Escuela de Estudios Políticos y Administrativos de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad
Central de Venezuela durante el período lectivo II, 2001. Sin embargo,
en relación con ese particular también
puede ser consultado A. Brewer Carías (1991). Principios
del régimen jurídico de la organización administrativa
venezolana. Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana, pp. 51-81.
6 Esimportante advertir que, en la exposición respecto a los distintos
esquemas para distribuir la competencia que aquí se realiza, han sido incluidos dos esquemas adicionales —la
delegación de competencias y la encomienda o delegación de
gestión— que suelen ser objeto de discusión y que a nuestro
entender resultan útiles.
7 Para una aproximación a la evolución histórica de los
órganos desconcentrados y los entes descentralizados en Venezuela puede
consultarse a A. Brewer Carías (1981). Régimen jurídico de las empresas públicas en Venezuela.
Caracas:
Editorial Jurídica Venezolana. Da cuenta de los órganos y entes
surgidos en el período que va desde 1928 hasta 1979 dividiendo su
exposición en tres partes: 1. La descentralización en el Estado
tradicional 1928-1945; 2. La descentralización en la posguerra
1945-1958, y 3. La descentralización en el Estado democratico
1958-1979.
8 Respecto a los efectos del transito del Estado
liberal al Estado social de derecho puede consultarse E. Díaz (1981). Estado de derecho y sociedad democratica. Madrid: Taurus; M.
García Pelayo (1991). 'El Estado social y sus
implicaciones', en Obras completas. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,
1583-1634.
9 Para una aproximación mas exhaustiva al tema
de los controles sobre los órganos desconcentrados y entes
descentralizados funcionalmente, véase A. Brewer Carías (1983).
Fundamentos de administración pública. Caracas: Editorial
Jurídica Venezolana.
10 En este sentido se pueden citar, entre otros, los siguientes: Proyecto de
Ley de Organizaciones Autónomas, elaborado en 1961 para la
Comisión de Administración Pública; Anteproyecto deLey
Organica de Institutos Autónomos y Empresas del Estado, elaborado
en 1968 para el Ministerio de Hacienda; Proyecto de Ley Organica de
Entidades Descentralizadas, elaborado en 1972 por la Comisión de
Administración Pública; Anteproyecto de Ley del Sistema Nacional
de Empresas del Estado, elaborado en 1974 por la Comisión de Reforma
Integral de la Administración Pública; Anteproyecto de Ley
Organica de la Administración Descentralizada, elaborado en 1975
en la Oficina del Ministro de Estado para la Producción Basica y
la Coordinación de las Empresas del Estado y los Institutos
Autónomos.
11 Recuérdese que lo que existía hasta hace poco era un marco regulatorio para la administración central
contenido en la Ley Organica de la Administración Central.
12 Seguimos en este aspecto al Consejo Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo —CLAD (1998). Una nueva gestión pública para América Latina. Caracas: Documentos del CLAD.
13 Para una aproximación al concepto de espacio
público no estatal puede consultarse a N. Cunill Grau (1997). Repensando lo público a través de la sociedad (nuevas
formas de gestión pública y de gestión social). Caracas: Editorial Nueva
Sociedad.
Enyerve Mejías
Licenciado en Estudios Políticos y Administrativos, Mención
Administración Pública de la Universidad Central de Venezuela.
Desde 1998 se desempeñó como Auxiliar de
Investigación en el Instituto de Estudios Políticos de la
Universidad Central de Venezuela.
E-mail: enyervemejias_ucv2002@hotmail.com |
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© 2011 2001- Revista Politeia
Instituto de Estudios Políticos
Universidad Central de Venezuela
