DEUDA PÚBLICA Y EL DÉFICIT FISCAL, EN EL CONTEXTO DE LA POLÍTICA ECONÓMICA EN COLOMBIA


ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PÚBLIC -ESAP-
ESPECIALIZACION VIRTUAL EN FINANZAS PÚBLICAS


PRESENTACION

Dadas las limitaciones de espacio impuestas para este ensayo, solamente nos contraemos a realizar algunas precisiones conceptuales en la primera parte, a explorar si para el caso colombiano la expansión y contracción de la deuda pública y el déficit fiscal se han aplicado como verdaderos instrumentos de política fiscal, o simplemente son indicadores pasivos del grado de deterioro o saneamiento de las finanzas públicas, en la segunda parte, y a examinar la influencia que sobre el déficit fiscal tienen las inflexibilidades presupuestales, en la tercera parte.

PRECISIONES CONCEPTUALES

El déficit fiscal es la diferencia negativa entre los ingresos y los egresos públicos para un periodo determinado, generalmente un año. En otras palabras, cuando los ingresos tributarios y no tributarios percibidos por el Gobierno en un periodo de tiempo determinado son insuficientes para financiar los compromisos de pago legalmente adquiridos, surge el déficit fiscal. En el caso colombiano este indicador generalmente se calcula para el sector público consolidado-SPC-, para el gobierno central –GNC- y para el sector público no financiero –SPNF-.

Hablamosde déficit fiscal total o simplemente de déficit fiscal cuando se incluye la totalidad de los egresos públicos exceptuando únicamente las amortizaciones de la deuda, y de déficit fiscal primario, cuando ademas de las amortizaciones de la deuda se excluye el pago de los intereses. La aparición de este último revela un grave deterioro de las finanzas públicas, que obliga al País a recurrir a nuevos créditos para honrar el pago de los intereses de la deuda vigente.

El déficit fiscal representa una necesidad de financiamiento que debe cubrirse con deuda pública. Por lo tanto la deuda pública viene a ser el gasto gubernamental por encima de los ingresos, o la deuda contraída por el Estado en los mercados nacionales o internacionales en forma de obligaciones, ya sea mediante la emisión de bonos o mediante contratos de empréstito con el sector financiero oficial o privado.

Hablamos de deuda cierta para referimos a la deuda externa e interna desembolsada al SPNF y de deuda contingente cuando hablamos de pasivos pensionales, los bonos de apoyo al sistema financiero o las garantías públicas extendidas en los proyectos de riesgo compartido con el sector privado.

LA DEUDA Y EL DEFICIT FISCAL EN COLOMBIA: INSTRUMENTOS DE POLITICA FISCAL O SEÑALES DE INSOLVENCIA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

En los manuales de economía keynesiana, la política fiscal es una herramienta de suma importancia con que cuenta el gobierno para regular la economía. Los eruditos de esta corriente delpensamiento económico, formulan la aplicación de una política fiscal anticíclica, que se traduce en la generación de superavit fiscales durante las épocas de crecimiento económico y de déficit fiscales en épocas de recesión. Este postulado se sintetiza en la lectura: ESTABILIDAD FISCAL CON DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACION, en los siguientes términos:

Las autoridades fiscales pueden reducir los impuestos o incrementar el gasto durante los períodos desfavorables, con el objeto de reducir la magnitud y la duración de la recesión, generando de esta manera durante los períodos desfavorables un déficit fiscal aún mayor que el que se produciría si las autoridades fiscales mantuvieran constantes los niveles de gasto y las tasas tributarias. La misma lógica justifica una contracción fiscal y en consecuencia la generación de superavit aún mayores en las épocas favorables.

Si se elige la vía de incremento de gasto, en una situación de insolvencia de las arcas fiscales, necesariamente se debe recurrir a la deuda pública como fuente de financiamiento, ya sea mediante la emisión de bonos en los mercados nacionales o internacionales o contratando empréstitos en el sector financiero. De allí que el índice de expansión de la deuda pública esta directamente relacionada con el déficit fiscal que se debe financiar.

Dentro del modelo keynesiano, el déficit fiscal no nace por dificultades de insolvencia del fisco gubernamental, ni por problemas fiscales estructurales del gobierno, sino quesurge por aplicación consciente de una política fiscal que busca revertir el crecimiento de la economía en época de crisis.

Si la fórmula magica para el manejo de la economía de un país es la aplicación de una política fiscal anticíclica, ¿Por qué en Colombia, y en general en los países latinoamericanos, hemos persistido tercamente en la implementación de una política fiscal cíclica?, tal como se demuestra categóricamente en la lectura ESTABILIDAD FISCAL CON DEMOCRACIA Y DESCENTRALIZACION. La respuesta a esta inquietud también se encuentra en la misma lectura. La fórmula solo es de posible aplicación en un país que cuente con la solvencia suficiente para hacerlo, y hasta la fecha esta solvencia que se requiere solamente la han demostrado los países industrializados.

En las economías industriales, se demuestra claramente que el “saldo fiscal tiende a ser deficitario cuando disminuye el ritmo de crecimiento del producto, y superavitario cuando la economía crece mas rapidamente que lo normal”, es decir la aplicación de la política fiscal anticíclica como manda la fórmula clasica. En cambio en Colombia, la política fiscal implementada ha sido netamente cíclica, el gasto público se expande en las épocas favorables y se contrae en las desfavorables.

No se trata de que la política fiscal anticíclica no funcione en Colombia ni en los países latinoamericanos, sino de la dificultad de su aplicación ante los problemas estructurales de insolvencia que crónicamente venimospadeciendo. En época de crisis no optamos por el incremento del gasto público para reactivar la demanda agregada, no porque dudemos de las bondades de esta fórmula, sino por incapacidad para financiar ese nuevo gasto que se requiere.

Para los países que se encuentran en una posición fiscal inicial débil, las fuentes de financiamiento y el acceso a los mercados financieros se dificultan, viéndose obligados a recurrir a entidades como el FMI, que otorga cupos de crédito en términos de condicionalidad, donde todas las restricciones impuestas se encaminan exclusivamente a que el país recupere la viabilidad de pagos externos y no a la recuperación del crecimiento económico, como se expone claramente en el documento Evaluación de los Acuerdos Colombia – FMI 1999/2003 de la Contraloría General de la República.

Ademas de la dificultad de acceso a fuentes de financiamiento en épocas de crisis, la contracción de los gastos en Colombia y en las economías latinoamericanas, también se explica por el temor a afectar aún mas la confianza en el país y a desencadenar una crisis de mayores proporciones, pues si tengo que recurrir a deuda pública nueva para financiar gasto, necesariamente debo competir con el sector privado por recursos financieros, lo que trae como consecuencia un alza en las tasas de interés.

La insolvencia podría explicar el porqué no incrementamos los gastos en época de crisis ó disminuimos los niveles impositivos como fórmula para reactivar la economía, pero noexplica el porqué en épocas de auge económico, que no han sido ajenas a nuestro país, no ahorramos lo suficiente para tiempos desfavorables. Solamente si aprovechamos las épocas favorables ahorrando para generar superavit fiscal, tendremos la suficiente solvencia que nos permita en época de crisis, aplicar políticas fiscales contracíclicas como fórmula para reactivar la demanda agregada.

Ahora, el hecho de que hayamos logrado salir de las crisis económicas que se han presentado, aplicando políticas fiscales cíclicas, nos estaría revelando que en economía no existen fórmulas magicas, y que el incremento de los gastos públicos en épocas de crisis, no es la única forma de salir de las mismas, y que la demanda agregada puede incentivarse con otras medidas dirigidas al sector privado.

EL DEFICIT Y LAS INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTALES

Las inflexibilidades presupuestales de los gastos también reduce significativamente la autonomía del gobierno y atentan contra la implementación de una política fiscal anticíclica. “La inflexibilidad es uno de los rasgos característicos del presupuesto público colombiano. Ésta se origina en las normas de caracter constitucional y legal que asignan previamente el gasto, y establecen rentas con destinación específica. Con ello se restringe la capacidad del Gobierno para realizar los procesos de ajuste fiscal y para orientar los recursos del Estado en función de sus prioridades de gasto. De acuerdo con la información del MHCP, el 86% delpresupuesto general de la nación (PGN) del año 2010 estaba compuesto por partidas de caracter inflexible”

Por el lado de los gastos se presentan inflexibilidades originadas en las sentencias de la Corte Constitucional relacionadas con la prestación del servicio de la seguridad social en salud y atención a la población de desplazados; en las obligaciones de gasto relacionadas con pensiones (15% del presupuesto del 2010), pago de deuda pública (27% del presupuesto 2010), transferencias territoriales (16% del presupuesto 2010) y en los compromisos de gastos sobre vigencias futuras (9,3% del presupuesto 2010). Datos tomados de: REGLA FISCAL PARA COLOMBIA. COMITÉ TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL: Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación, Bogota 2010.

Por el lado de los ingresos se presentan inflexibilidades originadas en los beneficios tributarios exagerados a favor de algunos sectores de la economía. Sin duda alguna estas restricciones de caracter constitucional y legal, limitan dramaticamente la capacidad del Gobierno Nacional para emprender con la oportunidad requerida los ajustes encaminados generar un resultado fiscal dentro de los niveles deseados.

CONCLUSIONES

Entre el déficit fiscal y la deuda pública existe una relación de causalidad directa. Su existencia, por si sola, no es un síntoma de problemas económicos. Se presentan en todos los países, ya sean industrializados, en desarrollo, o en los del tercer mundo.En las teorías económicas, particularmente la keynesiana, el déficit fiscal es una herramienta trascendental para incidir en la evolución de la economía de un país. Esta teoría recomienda la aplicación de una política fiscal anticíclica, que se traduce en generación de déficit fiscales en épocas de recesión y de superavit fiscales en épocas de auge económico. No obstante los beneficios probados de esta fórmula, en los países latinoamericanos no ha sido posible su aplicación, no porque no se crea en sus beneficios sino porque la insolvencia que generalmente presentan las arcas fiscales, impiden su implementación en periodos recesivos.

Para el caso colombiano, a la insolvencia, hay que agregar las inflexibilidades presupuestales, que tuvieron su origen en la Carta Constitucional de 1991 y en normas legales que la desarrollaron.

BIBLIOGRAFIA

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA: Evaluación de los acuerdos Colombia – FMI. 1999 – 2002

GIRALDO, Cesar: “Las finanzas públicas en América Latina”. Ediciones Desde Abajo. 2001

Equipo Universidad Virtual – ESAP, Los estados contables de la deuda pública como insumos basicos para el analisis macroeconómico y financiero público. BOGOTA 2008.

Acuerdo Stand-By de Colombia con el fondo monetario internacional, Ministerio De Hacienda y Crédito Público¸ Bogota, Colombia, 2002.

Equipo Universidad Virtual, Los enfoques contables, el marco del déficit fiscal, ESAP, Bogota, 2008.

Equipo Universidad Virtual, Elendeudamiento territorial, ESAP, Bogota 2008.

FMI: Acuerdo Extendido de Colombia con el FMI. 1999.

FMI. Estabilidad Fiscal con Democracia y Descentralización

REGLA FISCAL PARA COLOMBIA. COMITÉ TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL: Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación . Bogota 2010.


[ 1 ]. “Definición mas amplia del Sector Público en las cuentas fiscales. Comprende el SPNF y el Sector Financiero” Tomado de https://www.minhacienda.gov.co/MinHacienda/haciendapublica/CentroEstudios/indicadores/definiciones
[ 2 ]. “Comprende las Ramas Legislativa y Judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral, y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos,  las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, el Fondo Nacional de Regalías y el sector de la Seguridad Social . Op.cit
[ 3 ]. Comprende el Gobierno Nacional Central y el Sector Descentralizado. Op.cit. Es decir se exceptúa los balances del Banco de la República y El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafin
[ 4 ]. Estabilidad fiscal con democracia y descentralización. FMI. Pag. 27
[ 5 ]. REGLA FISCAL PARA COLOMBIA. COMITÉ TÉCNICO INTERINSTITUCIONAL: Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Nacional de Planeación . Bogota 2010. Pag. 37