Dinámicas Territoriales en Chiloé Central: La
Fuerza de las Coaliciones Extra Territoriales
Eduardo Ramírez, Félix Modrego, Julie Claire Macé y Rodrigo Yáñez
Documento de Trabajo N° 54 Programa Dinámicas Territoriales Rurales Rimisp –
Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
|2 Este documento es el resultado del Programa Dinámicas Territoriales Rurales,
que Rimisp lleva a cabo en varios países de América Latina en colaboración con
numerosos socios. El programa cuenta con el auspicio del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá). Se autoriza
la reproducción parcial o total y la difusión del documento sin
fines de lucro y sujeta a que se cite la fuente. This document is the result of
the Rural Territorial Dynamics Program, implemented by Rimisp in several Latin
American countries in collaboration with numerous partners. The program has
been supported by the International Development Research
Center (IDRC, Canada). We
authorize the non-for-profit partial or full reproduction and dissemination of
this document, subject to the source being properly acknowledged. Cita /
Citation: Ramírez, E. Modrego, F. Macé, J. C. y Yáñez, R. 2009. “Dinámicas
Territoriales en Chiloé Central: La Fuerza de las Coaliciones Extra
Territoriales”. Documento de Trabajo N° 54. Programa
Dinámicas Territoriales Rurales. Rimisp, Santiago, Chile.
© Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural Programa Dinámicas
Territoriales Rurales Casilla 228-22 Santiago, Chile Tel 56-2)
236 45 57 dtr@rimisp.org www.rimisp.org/dtr
Ramírez, Modrego, Macé y Yáñez ProgramaDinámicas Territoriales Rurales
|1
Índice
1. 2. 3.
Resumen Ejecutivo
2 Introducción
.
3 Antecedentes .
4
3.1. 3.2. 3.3. Contexto Nacional
4
La Identidad Chilota
..5
Elementos Históricos ..6
4.
Material y Método
.
9
4.1. 4.2. 4.3. Delimitación y Caracterización del Territorio
..9
Marco Conceptual
.12
Diseño de la Investigación
14
5.Resultados
16
5.1. 5.2. Adaptación Local de las Instituciones
..16
Las Fallas Institucionales .22
6.
Conclusiones
.
26 Bibliografía.
29
1. Resumen Ejecutivo
El presente estudio se enmarca en el programa Dinámicas Territoriales Rurales;
se analiza el caso del
territorio de Chiloé Central, Región de los Lagos, Chile.
Se plantea que las dinámicas de desarrollo económico en Chiloé Central
responden a un proceso más amplio, constituyendo la
expresión local de la estrategia general de crecimiento del país: un proceso de industrialización
acelerado, sobre la base de ventajas comparativas naturales, y un mercado
externo dinámico. Asociada a la llegada del salmón desde hace algunas
décadas se reconocen profundas y rápidas transformaciones económicas, sociales
y ambientales en el territorio, y frente a ella se distinguen dos estrategias
de desarrollo en conflicto. La primera, basada en la valorización del
patrimonio e identidad local junto con los recursos naturalesexistentes, la
segunda, cimentada a partir del paradigma de desarrollo modernizador que ve,
principalmente en la industria acuícola, el despegue definitivo de la isla y el
fin del atraso, la marginalidad y el abandono que ha afectado por años a
Chiloé. Mediante métodos de investigación cuantitativa y cualitativa se
pretende visualizar los dilemas que se desprenden del actual proceso de
desarrollo en la isla, la configuración de los grupos de interés respecto de
sus distintas visiones de futuro, los elementos que estructuran sus discursos y
los intereses que determinan la movilización de diversas formas de capital
(social, político, económico, etc.) en la arena de la toma de decisiones. Con
estos antecedentes se pretende determinar algunos elementos que contribuyan a
entender bajo qué condiciones es posible proponer un desarrollo de la industria
acuícola en convivencia y sinergia con aquellas estrategias sustentadas en la
rica identidad cultural de la isla, de modo de orientar políticas tendientes a
un desarrollo armónico en el territorio, sin subordinar los proyectos locales a
la propuesta industrial.
2. Introducción
En el año 2001, el entonces Presidente de la República, Ricardo Lagos Escobar,
anunció el inicio de los estudios de pre inversión para la construcción de un puente que uniría la Isla Grande de Chiloé con el
continente. El puente sobre el Canal de Chacao sería una de las obras
emblemáticas para las celebraciones del Bicentenario de Chile. Este anuncio despertó inmediatas reacciones en la isla,
polarizandola sociedad local entre grupos a favor y en contra de esta
iniciativa. El puente se convirtió en ese
momento en tema obligado de reuniones sociales, cartas públicas y privadas,
debates locales, conversaciones de café y discusiones en la calle. Una fuerte
cobertura mediática visibilizó la situación de esta lejana y olvidada Provincia
ante el resto de la sociedad nacional. Tras el debate acerca del puente, subyacen dos visiones de la
historia, del presente y del desarrollo, que todavía hoy, dividen a
la sociedad local. Por un lado están los grupos que buscan fortalecer procesos
de desarrollo vinculados con las tradiciones culturales, la idiosincrasia y los
recursos naturales existentes, y por el otro, los grupos que apoyan el
desarrollo económico sobre la base de la industrialización (principalmente de
la industria acuícola), y que ven en este anuncio el despegue definitivo de la
isla y el fin al atraso, la marginalidad y el abandono que ha afectado a Chiloé
por años. Este es el conflicto que atraviesa la isla y sus diferentes
territorios: actores sociales en oposición y recursos materiales y simbólicos
que se movilizan para imponer las particulares visiones de desarrollo. Las
profundas y rápidas transformaciones económicas, sociales y ambientales que se han producido en el archipiélago, desde la llegada del salmón, permiten postular a Chiloé como una suerte de “experimento natural” de
dinámicas territoriales de desarrollo. Es el conflicto, entre la estrategia
exógena de desarrollo “modernizador” versus aquella basada en la valorización
del patrimonio local - que promueven muchos actores locales- loque orienta este
análisis de las dinámicas territoriales de Chiloé Central. Se pretende
visualizar los dilemas que se desprenden del proceso de desarrollo en la isla,
la configuración de los grupos de interés respecto de sus distintas visiones de
futuro, los elementos que estructuran sus discursos y los intereses que
determinan la movilización de diversas formas de capital (social, político,
económico, etc.), en la arena de la toma de decisiones.
Este trabajo no pretende relevar resultados concluyentes
sobre los determinantes de las dinámicas de desarrollo de Chiloé Central, sino
más bien, sugerir algunos elementos de reflexión sobre dichos procesos, desde
una entrada por los actores sociales y las instituciones1. Se plantea que
las dinámicas de desarrollo económico en Chiloé Central responden a un proceso más amplio, constituyendo la expresión local de
la estrategia general de crecimiento del
país, un proceso de industrialización acelerado, sobre la base de ventajas
comparativas naturales y un mercado externo dinámico. Ambas oportunidades son
aprovechadas por el capital privado, el que puede acceder a recursos naturales,
debido a los cambios producidos en las normas de
asignación de estos recursos. Por su parte, a la hora de las
grandes decisiones territoriales, las estrategias locales de desarrollo,
basadas en los elementos identitarios, terminan siendo subordinadas a la
propuesta industrial. Mediante métodos de investigación cualitativa, se
espera verificar los efectos que tienen en el territorio, losprocesos de
expansión económica articulados sobre la base de coaliciones extra
territoriales que deciden el destino de la isla a más de mil kilómetros de
distancia. Con estos antecedentes, se pretende determinar algunos elementos que
contribuyan a entender bajo qué condiciones es posible
proponer un desarrollo de la industria acuícola, en convivencia y sinergia con
aquellas estrategias sustentadas en la rica identidad cultural de la isla, de
modo de orientar políticas tendientes a un desarrollo más armónico en el
territorio.
3. Antecedentes
3.1. Contexto Nacional
La economía de Chiloé se enmarca en la estrategia de desarrollo basada en la
liberalización y apertura comercial seguida por Chile en la década de los 80a€Ÿs,
la que ha permitido articular un fuerte impulso de la
economía nacional en las últimas dos décadas. La balanza de pagos pasa de 437 en 1989 a 1.997,4 el 2006 (Banco Central, 2006). El
volumen de exportaciones se incrementa fuertemente y la canasta de bienes
exportables, distintos del cobre, se diversifica
ampliamente. A su vez, el producto interno
Las instituciones son aquí entendidas como el sistema de reglas y normas
- ya sean de carácter formal o informal - y las formas de organizacionales para
su control, que rigen el intercambio de bienes o servicios materiales o
inmateriales entre las personas (North, 1990).
1
bruto por habitante se incrementa desde US$ 3081/ per cápita en 1990, hasta US$
5889/ per cápita en 2006 (CEPAL, 2009). Con el retorno a la democracia,
estos cambios macroeconómicosse complementan con un
renovado énfasis en la política social, lo cual se tradujo en un significativo
impacto en los indicadores de bienestar del
país. La esperanza de vida pasa de 74,3 años en el período 1990-1995 a 78,4 en
2005-2010 (MINSAL, 2004); la mortalidad infantil se reduce a la mitad entre
1990 y 2007 (CEPAL, 2009); los niveles de escolaridad aumentan de 8,6 años en
1990 (Bernasconi y Rojas, 2004) a un promedio de 11 años, según los últimos
indicadores del año 2006 (MINEDUC, 2009); la incidencia de pobreza cae desde un
38,6% en 1990 hasta un 13,7% en 2006, mientras que la indigencia desciende
desde un 13% hasta un 3,2% respectivamente, (MIDEPLAN, 2009). No obstante estos
avances, los elevados niveles de desigualdad permanecen bastante estables en el
tiempo. El índice de Gini de ingreso se mantiene entre 1990 y 2003 cercano a
los 55 puntos porcentuales, mostrando un leve descenso, sólo a partir del año
2006 (CEPAL, 2009). Diversos estudios muestran sin embargo, que estos cambios
socioeconómicos son bastante heterogéneos al interior de cada país, ya sea en
términos de hogares, grupos sociales o de territorios (de Janvry y Sadoulet,
2000; Panizza, 2003; Repetto Vargas, 2003). Las diferencias geográficas de las
dinámicas de desarrollo son, en algunos casos, muy marcadas, como muestran
algunos trabajos recientes a escala comunal (Modrego et al., 2008; Ramírez et
al., 2009). En este contexto de rápido crecimiento económico y dispar desempeño
geográfico, en términos de bienestar, Chiloé destaca por sus profundas
transformaciones estructurales, asociadas al establecimiento de la mega
industria delsalmón en medio de una sociedad tradicional con una economía casi
autárquica y de trueque. Consecuencias evidentes de este
fenómeno han sido, un importante incremento poblacional y una fuerte reducción
de la pobreza, pero también un considerable impacto cultural y ambiental. Así,
las dinámicas del
salmón en Chiloé Central no están exentas de profundos dilemas sociales, que
hoy en día, marcan el devenir de una sociedad que mira al futuro con
incertidumbre.
3.2. La Identidad Chilota
La Provincia de Chiloé se caracteriza por su situación de aislamiento geográfico,
dada su condición de archipiélago, naturalmente desvinculado de Chile
continental. Grenier (1984) señala que este
aislamiento no es solamente una realidad geográfica, sino más bien un hecho
social, determinado por las formas en que el centro
político del
país, ha concebido y estructurado históricamente las relaciones económicas,
políticas y sociales con el archipiélago. Los factores históricos y ambientales
particulares del Archipiélago de Chiloé contribuyeron
a forjar una sociedad autosuficiente y con características únicas y distintivas
de las del resto del país. Chiloé es reconocido como
un lugar de fuerte identidad territorial, la que se basa en la existencia de un
elevado capital cultural (Mansilla, 2006). Este capital cultural, a su vez, se
sostiene en un patrimonio material e inmaterial
apreciado tanto por los habitantes de Chiloé como por la población externa a la Isla. De
esta forma, la identidad cultural es un atributo que
genera sentidode pertenencia en los habitantes del archipiélago y contribuye a una imagen
externa valorada por su especificidad. Las características propias de la
identidad y cultura de Chiloé llevaron al Consejo de Monumentos Nacionales de
Chile a declarar que el pueblo chilote posee una identidad propia, diferente y
distinguible dentro del contexto país. Según el
Consejo, los diferentes actores sociales de Chiloé son plenamente conscientes
de esta identidad y diferencia. En Chiloé, es notorio el
orgullo por la propia historia y el apego a sus tradiciones (Consejo de
Monumentos Nacionales, 2000), elementos, que además, son posibles de observar
en el relato de sus habitantes. Entender este
complejo tejido social y dar cuenta de sus dinámicas recientes de cambio
requiere reparar en ciertos procesos históricos, que hacen de Chiloé un espacio
tan particular dentro de Chile.
3.3. Elementos Históricos
Desde los inicios de la colonización del archipiélago en el Siglo XX,
la economía de Chiloé ha estado basada en el aprovechamiento de sus recursos
naturales. Los factores medioambientales, en especial, el clima frío y
extremadamente lluvioso que caracteriza a la zona, jugaron un
rol preponderante en cuanto a definir los patrones de poblamiento y las posibilidades
productivas. Los chilotes han sido históricamente
agentes económicos pluriactivos, caracterizados por una fuerte dualidad mar y
tierra en su relación con el entorno. La agricultura se ha caracterizado por
constituir una actividad de subsistencia basada en la producción familiar en
pequeñas extensiones de terreno. A la actividad agrícola, el hogar chilote
sumala recolección de peces y mariscos a pequeña escala, junto con una
migración estacional del
hombre para participar en labores de esquila en Magallanes (extremo austral del país) o Argentina. Este sistema de
producción mixto que caracterizó a la economía de Chiloé por alrededor de
cuatro siglos, es en gran medida la herencia de un proceso de adaptación de los
colonos a un medio ambiente hostil, el cual, se señala fue posible gracias al
rescate y adopción de muchas de las actividades y prácticas productivas de los
pueblos indígenas que habitaban el área (Torrejón et al., 2004). Ayudada por su
desconexión de la economía del
Chile continental, la
economía del
territorio se mantuvo sin experimentar mayores transformaciones estructurales.
Sin embargo, en la segunda mitad del Siglo XX se
produce un claro punto de quiebre en la historia económica, social y ambiental del archipiélago de
Chiloé, relacionado con la llegada de la industria salmonera. Esta actividad ha generado profundas transformaciones en el sistema
económico y en las relaciones sociales al interior de la isla. Las
actividades productivas tradicionales que durante
siglos constituyeron la base de la economía chilota se vieron afectadas por el
establecimiento de una industria altamente competitiva, globalizada y manejada
por grandes capitales nacionales y transnacionales. Estas transformaciones
acarrearon nuevas formas de vinculación, distintas a las tradicionales
prácticas de intercambio comercial y los sistemas de intercambio solidario como
el trueque, laminga2 y el cambio de jornadas de trabajo. Un
ejemplo de estas transformaciones es el hecho de que a pesar de haber
transcurrido cuatro siglos desde la colonización española del
archipiélago, el mercado del trabajo es aún
hoy día, percibido en muchos lugares de Chiloé como un fenómeno relativamente nuevo, asociado
a la llegada de la salmonicultura (Barret et al., 2002). De acuerdo a Barton
(1998) el exitoso desarrollo de la industria salmonera en Chile se explica por
las particulares condiciones hidrobiológicas, la producción contra cíclica y
los bajos costos de producción y transporte. Otros autores, en cambio, lo
explican poniendo un mayor énfasis en las ventajas
comparativas de naturaleza institucional, como
las bajas regulaciones ambientales y laborales a la actividad (Barret et al.,
2002), o el liberal marco normativo que rige la asignación de los recursos
marinos en Chile
(Izuka, M, 2004; Katz, 2006). Este tipo de ventaja tendría a la industria
nacional operando bajo una suerte de “dumping social y ambiental”, que le
permitiría compensar la mayor distancia que separa al salmón chileno de los
principales mercados de destino.
La minga es una actividad en que varios vecinos prestan su mano de obra en
labores que requieren un número grande de personas. A
su vez, sirve para mitigar las tensiones y asperezas tan frecuentes entre
comunidades vecinas. (Durston, J., et. al.
En este escenario de rápido desarrollo de la industria
salmonícola, las estrategias de desarrollo ligadas a actividades
mástradicionales pierden su espacio y comienzan a verse relegadas. Por ejemplo,
el turismo que se iniciaba en la década de los 80a€Ÿs, como una estrategia de desarrollo local que
aprovecha las características naturales y culturales del medio, se ve negativamente influenciado
por la llegada de la gran industria acuícola. Estos conflictos se expresan en
ámbitos tan diversos como la disponibilidad de mano de
obra, los conflictos territoriales por el uso de espacios comunes o la
distorsión de la belleza natural que generan las instalaciones para la
producción de salmón. Por su parte, el principal argumento que sostiene el
discurso modernizador es el importante efecto de la industria acuícola en la
Isla, en términos de generación de empleo, disminución de pobreza y desarrollo
de una fuerte economía de servicios alrededor de la salmonicultura. Unido a los
conflictos entre las estrategias de desarrollo, en Chiloé también se observan
procesos de deterioro ambiental que evidencian una clara
paradoja del
crecimiento económico local. La industria se puede desarrollar dada las
ventajas comparativas que otorga el medio natural de Chiloé, pero muchos años
de malas prácticas productivas ponen justamente en jaque el capital natural que
soporta dichas ventajas. A lo largo de su evolución, las salmoneras no han querido internalizar los impactos ambientales de sus
actividades, los que en una clara miopía de largo plazo, fueron entendidos como despreciables o
manejables por la industria. Un ejemplo contingente, es la crisis producida por
la proliferación descontrolada del virus ISA3, infección que ha obligado esta
temporada a laeliminación del 90% de la biomasa de la especie Salmón Atlántico
en Chiloé (SERNAPESCA, 2008), obligando al cierre temporal de centros y provocando
más de 4 mil despidos en la zona (Aqua, 2009).
El virus ISA (Anemia Infecciosa del Salmón) es una enfermedad producida por un
virus de la familia Orthomyxoviridae, del género Isavirus, que se asemeja a los
virus Influenza A y B. Afecta al Salmón Atlántico, principalmente en la etapa
del ciclo que se desarrolla en agua de mar y no afecta a otros peces, moluscos
o productos del mar, ni representa el menor riesgo para la salud humana. Además es de baja tenacidad en el ambiente (Documento informativo, Subsecretaria
de pesca. 2008).
4. Material y Método
4.1. Delimitación y Caracterización del Territorio
Un mapeo de las dinámicas de cambio en el bienestar en los años 90 en Chile
(Modrego et al., 2008) permitió establecer que Chiloé es un espacio altamente
heterogéneo en términos de la evolución del ingreso, pobreza y desigualdad. En
términos generales, se observaron marcadas tendencias longitudinales
(Norte-Sur), identificándose a grosso modo, tres zonas claramente
diferenciadas: Norte, Centro y Sur de Chiloé. Esta diferenciación guarda
estrecha relación con las dinámicas demográficas y económicas propias de cada
una de estas tres áreas. Las tres zonas definidas corresponden a las áreas de
influencia de los tres grandes núcleos urbanos de Chiloé: Ancud en el norte de
la Isla Grande, Castro en el centro de la Provincia, y Quellón en el sur. Estas
son las únicasurbes con una población sobre los 10 mil habitantes al año 2002
(29 mil Castro, 27 mil Ancud y 14 mil Quellón). Las tres ciudades se encuentran
conectadas vialmente por la carretera Panamericana (Ruta 5), camino pavimentado
que une Ancud con Castro en un tramo de 88 Kms. para seguir 99 Kms. hacia el
sur de la Isla Grande de Chiloé hasta la ciudad de Quellón. Estas urbes se
caracterizan por concentrar una elevada proporción de la población de sus
respectivos municipios (en las tres es superior al 60%), a diferencia de lo que
ocurre en el resto de las comunas de Chiloé, (que no tienen una ciudad de
importancia), les sigue Dalcahue con un 42% de la
población municipal en el pueblo. La zona norte de Chiloé (comunas de Ancud y
Quemchi) se caracteriza por su geografía de mares abiertos, la cual no favorece
el cultivo del
salmón. Esta limitante ha determinado el desarrollo de una economía más
diversificada, en donde la industria salmonera no tiene una presencia
importante en comparación a lo que se observa en el
resto de la Isla. Aquí es posible encontrar otras actividades económicas de
relevancia, como el turismo, la pesca artesanal, el procesamiento de mariscos y
una ganadería y lechería más industrial y diferente de la pequeña agricultura
que predomina en el resto de la Isla (Saliéres et al., 2005). De acuerdo a
registros del Servicio Nacional de Pesca, las comunas de Ancud y Quemchi
concentran el 41% de los pescadores artesanales de la Provincia y el 46% de las
embarcaciones. Por otro lado, según datos del último censo nacional
agropecuario de 2007, en Ancud sólo un 11% de las explotaciones agrícolas son menores
a 20 hectáreas, esta cifra asciende al 18% en Dalcahue, 20% en Chonchi y 47% en
Castro. Estas distintas dinámicas económicas han
tenido importantes implicancias sobre los patrones migratorios. A diferencia de
lo que ocurre con el resto de las comunas de la Isla Grande, las comunas del Norte de la Provincia han mostrado un crecimiento
poblacional muy bajo entre 1992 y 2002 (ambas en torno al 6%), marcadamente
inferior al crecimiento nacional (13%) y Provincial (18%). La zona Sur (comunas
de Quellón y Queilén), aunque posee también una marcada orientación pesquera y
acuícola, constituye un área de expansión más reciente
de la salmonicultura. La ciudad de Quellón, principal núcleo urbano del sur del
archipiélago, constituye el polo estratégico de un proceso expansivo reciente,
que apunta a la consolidación de la salmonicultura en zonas insulares de la XI
Región del país. Datos intercensales muestran que la comuna de Quellón es una
de las que más ha crecido en términos de población durante
la década de los noventa, con un aumento poblacional cercano al 45%. Datos del
último Censo muestran que el 47% de la población de Quellón en 2002 no es
nacida en la comuna y que el 25% no vivía en Quellón cinco años antes. En las
zonas sur de la Isla, además, es posible encontrar fuertes
componentes de identidad étnica huilliche, especialmente en el mundo rural.
Según datos del
Censo del año 2002, mientras que en todas las otras comunas de Chiloé la
población perteneciente a la etnia mapuche/huilliche no supera el12%, en
Queilén ésta alcanza el 17% y en Quellón el 22%. Del total de huilliches, el 60% es rural en
Quellón y el 79% en Queilén. Chiloé Central, por su parte, constituye el
territorio en donde se consolidó la industria salmonera en la Provincia, y
donde han tenido lugar los cambios económicos y
sociales más profundos y evidentes desde la llegada del salmón. Lo que se denomina Chiloé
Central está conformado por las comunas de Castro, Chonchi, Dalcahue, Curaco de
Vélez, Puqueldón y Quinchao. La interconexión entre estas comunas es muy
elevada y Castro es el centro
funcional del conjunto de comunas del territorio. De esta
forma, se considera que a través de los elementos de diferenciación territorial
tanto históricos como
identitarios y económicos-demográficos, se puede postular a Chiloé Central como una aproximación funcional a un territorio.
La zona de Chiloé Central constituye un circuito de
centros poblados interdependientes, donde los principales vínculos de
intercambio se establecen en torno a la industria salmonera.
11
Figura 1. Chiloé Central
Fuente: Obtenido de Google Earth
La superficie total del territorio conformado por las seis comunas
identificadas es de 3.412 Km2. La población alcanza los 79 mil habitantes y, de
ellos, un 48% vive en zonas rurales. El 50% de la población total vive en la
comuna de Castro. Según datos de Modrego et al. (2008), el incremento de los
ingresos y la reducción de la pobreza de los hogares del territorio en la década de los noventa han
sido importantes, aúncuando a nivel comunal sólo Castro y Quinchao muestran
incrementos significativos del
ingreso (sobre el 30%) y reducciones significativas de la pobreza. En cambio,
en ninguna de las comunas mejoró significativamente la distribución del
ingreso medida a través el índice de Gini durante el periodo 1992-2002. Cuatro
tipos de actividades económicas predominan en el territorio: el turismo, la
agricultura, la pesca artesanal y la industria acuícola (principalmente
salmones y mitílidos). A excepción de la comuna de Castro donde hay mayor
participación de población económicamente activa en el sector comercio (19%) y
transportes (8%), el
12
resto de las comunas de Chiloé Central tienen una marcada orientación al sector
silvoagropecuario pesquero y la industria de alimentos vinculada a él. Mientras
Castro tiene sólo alrededor de un tercio de la PEA en el sector
piscisilvoagropecuario “ampliado”, en el resto de las comunas de Chiloé Central
éste sobrepasa el 45%. Dentro de este sector, la
actividad salmonera se ha desplegado de manera acelerada, abarcando una
proporción considerable de los empleos permanentes en el territorio. El resto
de las actividades productivas presentes en el área, deben por lo tanto
competir por mano de obra, financiamiento y servicios, escasos dentro de un sistema económico y social que se estructura
fundamentalmente en torno al salmón. En paralelo al desarrollo acuícola
liderado por la industria y avalado por el gobierno nacional, en los últimos
años se observa un creciente interés de lasociedad chilota y los gobiernos
locales por potenciar el capital natural y patrimonial de Chiloé como base para
el desarrollo sustentable de la Provincia4. Diversos programas públicos de
implementación territorial, como
el desaparecido ProRural o el actual Chiloé Emprende, han trabajado con los
rubros agrícola, turístico y pesquero artesanal como ejes estratégicos principales. Por otra parte, se constatan importantes iniciativas de
articulación entre municipios, instituciones privadas, público-privadas, para
el fomento de eventos que pongan en valor el patrimonio cultural material e
inmaterial de Chiloé. Ejemplo de ello es el Festival Costumbrista de
Chiloé y la Feria de la Biodiversidad que conforman la muestra más desarrollada
de actividades agrícolas, gastronómicas y de productos artesanales de Chiloé
(Venegas et al, 2007). Unido a ello, el año 2000, la UNESCO declara 16 iglesias
chilotas como patrimonio de la humanidad, dando con ello impulso al
reconocimiento de la singularidad de Chiloé como un espacio culturalmente
diferenciado y susceptible de sostener procesos de desarrollo basados en esta
singularidad (Espinosa y Pisán, 2003).
4.2. Marco Conceptual
El marco de interpretación asume el territorio como un campo social
(Bourdieu, 1977; Abramovay y Favareto, 2008). Bajo este
esquema, el campo es definido como un sector
semiautónomo de actividad social dentro del
cual actores compiten y acumulan diversas formas de capital, definido éste como recursos sociales en
un sentido amplio, más allá de su connotación económica convencional, y que
pueden ser movilizados para la consecución de determinadosbeneficios u
objetivos (Bourdieu, 1986). En este campo, los diferentes actores sociales
detentan ciertos niveles de acceso a capital: económico
4 Entendemos
el capital natural como
el agregado de bienes y servicios medioambientales que provee un ecosistema.
social, cultural, político y simbólico. De esta manera
el territorio puede ser concebido como un espacio multidimensional
construido empíricamente sobre la base de diferentes formas de capital, que son
apropiadas por los diferentes actores en juego y que son “capaces de otorgar
fuerza, poder y por consiguiente provecho a sus poseedores” (Bourdieu, 2000).
Los diversos tipos de capital que consideramos en este
trabajo son capital económico, social, cultural, simbólico, y político. El
capital económico consiste del acceso a recursos económicos,
y es “inmediatamente y directamente convertible en dinero y puede ser
institucionalizado en forma de derechos de propiedad” (Bourdieu, 1986). El
capital social se puede entender como recursos obtenidos por
personas que actúan en común y participan en redes, grupos y organizaciones,
guiadas por normas de reciprocidad e intercambio basados en la confianza mutua
(Durston, 2000). Según Bourdieu (1986), el capital social es “el agregado de
los recursos reales o potenciales ligados a la posesión de una red durable de
relaciones sociales más o menos institucionalizadas de reconocimiento mutuo”.
Se considera el capital cultural como el agregado de conocimientos,
capacidades, habilidades, y educación que tiene una personay que dotan a una
persona un estatus más elevado en la sociedad. El capital cultural puede ser
“personificado” en el individuo, en la forma de conocimientos o habilidades
adquiridos por socialización; “objetivado” como bienes materiales propios (obras de arte,
etc.), o “institucionalizado” en la forma de reconocimiento institucional, como credenciales
académicas o calificaciones. Por otro lado, el capital simbólico (Bourdieu,
1986) se entiende como
el agregado de recursos disponibles a un individuo, basado en su prestigio,
honor, o reconocimiento. El capital simbólico es una fuente
de poder y estatus social. Por ende en este
marco Bourdieano el poder político derivado de la confianza y el reconocimiento
que obtienen líderes o partidos políticos puede ser entendido como un tipo de capital simbólico. En este trabajo, ampliamos esta definición para incluir los
recursos que tiene un actor para incidir en procesos de formación de políticas
y para lograr resultados que sirven a sus intereses (Birner and Wittmer, 2003).
El acceso y la apropiación de varios tipos de capital en un
campo social es un proceso dinámico a través el tiempo. Así pues, los agentes
están distribuidos en la totalidad del espacio social. En la primera
dimensión según el volumen global del capital que poseen, en la segunda
dimensión según la composición de su capital, esto es, según el peso relativo
de los diversos tipos de capital, especialmente del económico y del cultural, y
en la tercera dimensión según la evolución en el tiempo del volumen y la
composición de su
capital, esto es, según su trayectoria en el espacio social”. El resultado de
la pugna o colaboración entre actores diversos genera una particular forma de
distribución de los capitales existentes, proporcionando con ello una
estructura de apropiación que genera diferenciación sobre la base de la
cantidad de capitales, la composición y la evolución de los mismos, que son
apropiados por los actores en juego. Para entender las dinámicas territoriales
de Chiloé Central se plantea un análisis dinámico del campo social, que analice
los actores, su capacidad de acceso y uso de los diversos tipos de capital y en
definitiva, su posición relativa en el campo en dos momentos del tiempo: antes
y después de la llegada de la industria salmonera a Chiloé Central. Se
establece este hito fundamental acaecido a inicios de
la década de los 80, como el punto que define
los momentos de análisis, al considerarse este hecho como
el gran hito de la transformación productiva, social e institucional del territorio. Este
primer hito es seguido por un segundo de similares
dimensiones: la crisis en la industria salmonera derivada de la proliferación del virus ISA en la
zona. En definitiva, se establece que las dinámicas territoriales son en gran
medida el resultado de la reconfiguración del campo social, es decir el cambio
en la posición de los actores sociales en relación a cada una de las formas de
capital. Este proceso puede estar mediado por cambios institucionales, que a su
vez son impulsados o detenidos por coaliciones de actores que se constituyen no
solo dentro del
territorio, sino tambiénfuera de él. Alternativamente, la dinámica territorial
puede estar condicionada más bien, por la inexistencia, mal diseño o mal
funcionamiento de las instituciones, y/o por fallas en los sistemas de control
o sanción de las disposiciones que ellas establecen.
4.3. Diseño de la Investigación
La caracterización del
campo social de Chiloé Central se ha basado en métodos de investigación
cualitativa y en la revisión de literatura e información de medios de prensa
sobre Chiloé. En dos visitas a terreno, los meses de abril y noviembre de 2008,
se realizaron 41 entrevistas y 2 focus group, uno con jóvenes
de ambos sexos y otro sólo con mujeres adultas. Las entrevistas fueron
planificadas con el fin de recoger las visiones de diferentes tipos de actores
en el territorio, realizándose entrevistas a pequeños productores y
productoras, artesanos y artesanas de la madera y la lana, comerciantes,
empresarios del sector turístico, empresarios de la industria salmonera,
profesionales independientes de las áreas de recursos naturales, de los ámbitos
legal y técnico, funcionarios públicos de los organismos de control y de
fomento productivo, alcaldes y profesionales de la cultura de los gobiernos
locales e intelectuales. Los focus group
tuvieron como objetivo
incorporar las visiones de dos grupos considerados como vulnerables a las transformaciones
sociales que ha experimentado la Isla (jóvenes y mujeres), y cuya opinión
generalmente no es recogida a partir de entrevistas con informantes
calificados. Las entrevistassemi-estructuradas fueron diseñadas de manera de
conducir un diálogo que diera cuenta del
discurso, valoración y posición social de los diferentes actores, según su
acceso a distintos tipos de capital, (económico, social, político y
culturalidentitario) a lo largo del
tiempo. Se identificaron distintos tipos de actores, para los
cuales se diseñaron diferentes pautas de entrevistas. En
la Tabla 1 se muestran las grandes categorías de actores y los tipos
representativos de cada uno de ellos.
Tabla 1: Actores del territorio Actores Actores del sector industrial
Representantes - Industria salmonera - Industria mitilícola - Prestadores de
servicios - Profesionales y técnicos - Trabajadores asalariados acuícolas
Grupos indígenas Instituciones públicas de fomento productivo Empresarios y
prestadores de servicios turísticos Actores de la pesca artesanal Pequeños
productores tradicionales artesanos Artistas e intelectuales Organizaciones
sociales y ONG Fundación Amigos de las Iglesias de Chiloé Universidad de Chile
Actores del sector tradicional
Actores transversales
-
Municipalidades SERNAPESCA Organizaciones del sector público al nivel local
Obispado de Chiloé SAG CONAMA Otros servicios públicos de acción local
5. Resultados
Las dinámicas sociales, económicas y ambientales ocurridas en Chiloé Central
son el resultado de una profunda transformación productiva impulsada por el
desarrollo de la industria salmonera en la zona. Dos aspectos del
universo de relaciones sociales aparecen comofundamentales para entender estos
procesos. Primero, en un marco de adaptación de
disposiciones nacionales al contexto local, actores específicos movilizan
diversas formas de capital para condicionar la distribución y uso de los
activos en el territorio en su propio beneficio. Segundo, importantes fallas
institucionales con profundas implicancias para el bienestar de la población
local, tanto en términos de equidad de los resultados del desarrollo, como
en términos de sustentabilidad del
patrimonio natural y cultural de la isla, emergen para mediar en estas
dinámicas.
5.1. Adaptación Local de las Instituciones
En el proceso de transformación económica, social y ambiental de Chiloé, se
conjugan un conjunto de instituciones de origen local
y aquellas que son una adaptación de la institucionalidad nacional a las
particulares condiciones que predominan en la zona. En las primeras se observan
todas aquellas instituciones que tienen que ver con el funcionamiento de la
industria del salmón y su adaptación al crecimiento de la industria, por
ejemplo los modelos de outsourcing del transporte tanto marítimo como
terrestre, los sistemas de contratación de personal para faenas específicas
sobre el modelo de tercerización, etc. Este conjunto de arreglos de la
industria permitió generar un conjunto de pequeñas y medianas empresas de
servicios que crecen al alero del sector,
generando un conjunto de encadenamientos locales que configuran en la Isla una
suerte de cluster del
salmón con sus normas, valores y reglas propias(Katz,
2006). El Cluster del salmón está conformado por 244 empresas (ODEPA, 2005),
con 47 empresas productoras, 30 de ellas de propiedad chilena y el resto de
capitales noruegos, holandeses, japoneses, canadienses y españoles,
concentrando estos consorcios extranjeros alrededor de un 36% de la inversión
total (Infante, 2002, citado en Montero, 2004). Las principales empresas
exportadoras son la Noruega Marine Harvest Chile (13,1% del volumen exportado)
y la Noruega Mainstream Chile (8,9% del volumen), y las chilenas Aqua Chile S.A
(7,9% del volumen), y la Compañía Pesquera Camanchaca S.A (5,6% del volumen),
todas ellas con exportaciones sobre los USD150 millones (Aqua, 2008). De acuerdo a Díaz (2003), esta tendencia a la transnacionalización,
estaría alcanzando también a las industrias proveedoras de insumos estratégicos
para las labores productivas. Esta configuración actual es el resultado
de un acelerado proceso de reestructuración. Luego de un proceso inicial donde un número importante de actores
participa de esta industria (más de 100 en 1993), se ha evolucionado hasta una
situación en donde el número de empresas no supera las 50 y sólo 9 representan
más del 50%
de los envíos al exterior (Amntmann, 2004). Además, esta
concentración de la industria se ha caracterizado por una marcada integración
vertical de las grandes firmas, las cuales actualmente participan activamente
en todos los eslabones de la cadena de producción y comercialización. La
industria del salmón
en Chile
mostró desde sus inicios una elevada capacidad de organización. El año 1986 por
iniciativa de 17 productores se establece laAsociación de Productores de Salmón
y Trucha, entidad, cuyo principal propósito era por un lado, realizar
investigación de mercado y por el otro, desarrollar un sistema de certificación
de calidad (Iizuka, 2004). Con el desarrollo de la industria, la Asociación
incorpora en 2002 a las empresas proveedoras de insumos, pasando a llamarse
Asociación de la Industria del Salmón de Chile A.G.
(SalmonChile). En la actualidad, SalmonChile cuenta con 76
empresas asociadas, de las cuales sólo 25 son empresas productoras y el resto
son proveedoras de insumos y servicios (SalmonChile, 2008 web). Esta Asociación ha desarrollado importantes funciones de
establecimiento de estándares de producción y de desarrollo de mercados.
Más aún, se ha constituido en el actor a través del cual, la
industria ha participado en la definición e implementación de las normas que
regulan la actividad (Montero, 2004). La industria en Chile
constituye además un ejemplo poco usual de
asociatividad para el desarrollo tecnológico y la innovación. En 1995 y con el
apoyo del Estado, a través de la CORFO5, la Asociación crea el Instituto
Tecnológico del Salmón (INTESAL), que tiene por objetivo el desarrollo de
investigación y tecnologías orientadas al desarrollo de la industria. Más allá
de su importancia como
organismo de generación y transferencia tecnológica, INTESAL ha cumplido
también un importante papel en la creación de capacidades en todas las fases de
la cadena de producción y comercialización del
salmón, así como también haactuado como una institución de
capacitación para los trabajadores de la industria (UNTACD, 2006). Sin desmedro
del conjunto de
arreglos locales, la principal institución que ha permitido el desarrollo de la
industria salmonera en Chiloé, es la referida a las leyes que regulan la
utilización del
borde costero. Estas leyes han sufrido varias
modificaciones entre 1980 y 2006, dando origen a un sistema de asignación de
concesiones acuícolas que establecen derechos de uso privados, protegidos por
la ley para la explotación del
recurso marino en sus diferentes formas: salmones, mitílidos, pelillo, pesca
extractiva, etc. El sistema de concesiones acuícolas no
parece presentar grandes barreras a priori en el proceso de asignación inicial.
En los inicios de la industria en la zona, había suficiente
disponibilidad de superficie para que los interesados pudieran postular y tener
una buena posibilidad de obtener su concesión. Sin embargo, de las
experiencias recabadas, es posible identificar diversas fuentes
de exclusión al borde costero. En particular, la capacidad de movilizar
recursos económicos y políticos determina en gran medida la asignación final del
recurso. Los grandes ganadores al inicio de los años noventa fueron aquellos
que pudieron prever los cambios normativos que introdujo la nueva ley de pesca
y acuicultura y quienes pudieron disponer de servicios profesionales (abogados)
para una tramitación expedita, proceso no siempre ciego a la naturaleza del
solicitante. Sumado a lo anterior, la ley establece una serie de criterios
técnicos, así como el pago de patentes anuales por las concesiones,
quecontribuyeron a la exclusión de pequeños emprendedores locales, quienes
contaban con el conocimiento, pero carecían del apoyo financiero para
participar del nuevo negocio. En este periodo, gran
parte de las inversiones fueron hechas por personas naturales y jurídicas extra
territoriales.
En resumen, la reacción al nuevo marco de incentivos
fue el desarrollo de un proceso
Corporación de Fomento de la Producción.
muy dinámico de asignación y reasignación de recursos
marinos. Esto, en respuesta a oportunidades de mercado generada por una fuerte
demanda de productos como el salmón, los mitílidos y
otros. Los actores territoriales que lograron participación
en los inicios de la industria, al poco andar, pierden importancia en cuanto a
su capacidad de acceso y control de los recursos, quedando éstos en manos de
actores industriales extra territoriales, muchas veces extranjeros. En
general, estos actores tienen mayor posibilidad de obtener información y
cuentan con los servicios de profesionales especializados para capturar los
recursos dispuestos en el mercado por la nueva institucionalidad (leyes y normas de concesión marina). Por ejemplo en el año 2000 las
10 empresas más grandes del salmón explicaban más del 60% de la producción. Una
evidencia concreta de pérdida de poder local respecto de las decisiones que
tienen que ver con la expansión de la industria salmonera es que las casas
centrales y cuerpos gerenciales de alto nivel de la industria se ubican en
Puerto Montt (capital regional) y, preferentemente,en Santiago. Esta situación
es un reflejo de que las decisiones relevantes para la
marcha de la industria de la acuicultura son estudiadas y acordadas extra
territorialmente. Por ejemplo, Santibáñez y Barra (2008), a través de evidencia
documental, confirma la escasa participación regional en las definiciones de
políticas para la industria del salmón, siendo que la mayor proporción de la
industria se localiza en dicha región. Esto se puede apreciar en el relato de un sindicalista de la zona: Mira,
Chile tiene un problema que
es la centralización, todo se hace desde Santiago.
Hay muchos recursos que son destinados al gobierno regional y
éste a través de proyectos los distribuye, pero al final la mayoría de las
cosas se deciden en Santiago.
(Dirigente sindical) Otro ejemplo más reciente muestra que la llamada mesa del
salmón, formada para enfrentar el problema producido por el virus ISA, no
integra a ningún representante regional y menos local. La sociedad chilota
tiene conciencia que las decisiones que afectan su bienestar no son tomadas en
la Provincia. En las entrevistas realizadas hubo concordancia casi unánime de
opiniones en cuanto a percibir a la industria como un actor
ausente, con el cual no se puede dialogar para la resolución de los conflictos
domésticos y que no participa de las definiciones estratégicas que afectan al
territorio. En palabras de uno de nuestros entrevistados
Nunca la gente de turismo y la industria ha invitado al mundo cultural a
sentarse siquiera a un café, slo comprendes?yo no entiendo, jamás hemos
tenido una reunión, jamás. sQuienes se juntan? Los
puros empresarios, no lo entiendo, nunca han reunido a
los actores sociales. (Profesional ligado a la cultura, Castro) Un hecho
ilustrativo respecto de la falta de involucramiento de este importante actor,
fue que durante las cuatro semanas de investigación en terreno, el equipo no
constató ninguna iniciativa comunitaria en curso que contara con el auspicio de
alguna empresa salmonera, a pesar de que sí se observaron eventos patrocinados
por organismos públicos y empresas de otros sectores como el lechero y
forestal. Mientras los organismos públicos de acción local, en general,
reconocen la dificultad de sentar a la mesa a los salmoneros y simplemente los
descartan de sus iniciativas de naturaleza participativa, la industria
argumenta que el sector público no ha creado los canales para su participación
en dichas instancias. Esto se observa en el discurso de un
gerente salmonero: Falta también que las autoridades involucren más a las
salmoneras, porque los puntos de encuentro son muy pocos. Con las autoridades
comunales, provinciales, la industria se ha relacionado prácticamente en las
áreas de concesión, los permisos, cosas como súper puntuales, pero no veo que
haya una intención o una puerta abierta para formar una mesa de opinión sobre
el tema turístico o el desarrollo agrario, o comunitario o rural… no sé, yo
encuentro que no hay una puerta muy abierta. (Gerente planta salmonera) Otra
importante institución que explica los cambios experimentados por los actores
sociales en el territorio es el mercado del trabajo. Conla llegada de la
industria del
salmón el mercado laboral se expande y penetra en todos los sectores de la
Isla, alcanzando comunidades rurales históricamente ajenas a este modelo de
intercambio. Datos de los últimos censos de población
muestran que los trabajadores asalariados pasan de 37 mil a 50 mil entre 1992 y
2002. La baja rentabilidad de las actividades agropecuarias, la todavía
incipiente actividad turística y una pesca predominantemente artesanal hacen
que la industria del salmón disponga de un contingente muy amplio de fuerza
laboral, con costos alternativos de la mano de obra (o salario sombra) muy
bajos y, adicionalmente, fuertemente estacionales. Junto con los bajos salarios
sombra de la población local, llega a Chiloé un
importante contingente de trabajadores de otras regiones del país. Si bien ellos cuentan con más
experiencia laboral que los trabajadores chilotes, son trabajadores en su
mayoría poco calificados, sin demasiadas opciones de empleabilidad en otros
sectores y zonas del
país y que por ende tienen también un bajo costo de oportunidad de trabajo. La
ausencia de cultura asalariada y la precariedad de alternativas en la sociedad
local, entrega a la industria salmonera una posición dominante sobre los
trabajadores en las instancias de negociación colectiva. Esta posición de poder
de la industria, se ve reforzada por una normativa laboral imperfecta y una
institucionalidad del
trabajo con mínima capacidad de “enforcement” en el área. Una tercera
institución, esta vez informal, queemerge en los últimos años con fuerza en
Chiloé es el clientelismo. El clientelismo se refiere al intercambio de favores
políticos u otros recursos por apoyo electoral, una práctica que está bastante
arraigada en las zonas rurales y aisladas del país. La
manifestación más explícita de este tipo de relaciones
en Chiloé se encuentra en el nivel municipal. La ejecución de la política
social y, a veces de fomento productivo, por parte de los municipios, sumado a
pobres liderazgos en los dirigentes de las organizaciones sociales de base,
genera condiciones propicias para este tipo de prácticas.
En ciudades muy pequeñas y apartadas de las capitales provinciales y
regionales, como es el
caso de una parte importante de los municipios del territorio de Chiloé Central, este
fenómeno se acentúa, debido a la mayor presencia y cercanía de los alcaldes con
la comunidad. Así, estos personeros aprovechan su posición de autoridad y sus
amplias redes sociales para asegurar fidelidad electoral. En el grupo de
discusión con mujeres, cuando se conversa sobre los cambios en el territorio y
en el ámbito de la intervención pública en los problemas locales, se indica
que: Yo trabajo en la Municipalidad y para nosotros como equipo técnico
es un gran problema el asistencialismo que ejerce el alcalde hacia abajo.
Porque va mucha gente, porque aquí la comuna es prácticamente 100% rural, y
pasan a la municipalidad a puro pedir, sin ningún esfuerzo, porque es gente que
se ha acostumbrado a pedir, entonces pasa que estamos formando gente que se
está acostumbrando a vivir así. Esa gente no trabaja, no se
proyecta en nada. (Focus groupmujeres)
Así ambos fenómenos de clientelismo y asistencialismo generan un círculo vicioso que se potencia mutuamente en el
territorio. Este proceso no fomenta ni el cambio ni la
nnovación (Barrett et al, 2002), generando una suerte de inmovilismo que
termina por generar un espacio político y social que consolida las posiciones
de las elites dominantes por sobre grupos y actores emergentes.
5.2. Las Fallas Institucionales
Del proceso
de análisis de entrevistas y grupos focales emergen un
conjunto de fallas institucionales que ayudan a entender la génesis y evolución
de los principales conflictos en el territorio. Éstas se expresan en una serie
de ámbitos, dentro de los cuales destacan la implementación y “enforcement” de
las normas para la gobernanza ambiental y de los recursos naturales, para la
gestión territorial, la fiscalización laboral y para la implementación de la
política social. En primer lugar, a pesar del reconocimiento
generalizado de la necesidad de planes de ordenamiento y gestión territorial,
los gobiernos locales no tienen las atribuciones ni las capacidades técnicas
para proveer respuestas más allá de los planes urbanos definidos en cada una de
las comunas. Tampoco pueden interferir en el medio marino, ni cuentan con las
capacidades para la gestión del medio rural ya que la normativa de permisos de
construcción industrial se rige en el ámbito urbano por la Ley General de
Urbanismo6, que entrega poder al gobierno local a través del plano regulador,
pero no establece procedimientosclaros para las zonas rurales, por lo que el
municipio tiene poco poder de control en estos espacios de expansión de la
industria acuícola. Por ejemplo, en la comuna de Dalcahue el
paisaje arquitectónico de la ciudad sufre una radical transformación con la
instalación de al menos seis fábricas de procesamiento de salmones. La línea arquitectónica tradicional se ve de esta manera, fuertemente
alterada por la industria. Asimismo, no existen mecanismos eficientes
para la resolución de conflictos, ni el resguardo de
los intereses de grupos afectados por la actividad salmonera, tanto en el medio
acuático como
en el medio terrestre. Un ejemplo es el manejo de los
desechos en las playas de la isla. Es común escuchar a los
propios responsables comunales quejarse de la gran cantidad de desperdicios que
genera la industria acuícola y de la falta de posibilidades legales que tienen
los gobiernos locales de imponer sanciones que obliguen a la industria a
responder por esta grave externalidad. Según el Reglamento Ambiental
para la Acuicultura (Decreto Supremo Ns 320, 2001), todo centro de cultivo
tiene que
Ley General de Urbanismo y Construcciones (D.F.L. 458-1976, MINVU y Ley 19.472
de 1996) y su Reglamento, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
cumplir con condiciones que incluyen mantener la
limpieza del
área; disponer los desechos o residuos en una manera que no perjudique al medio
ambiente; contar con sistemas de seguridad para prevenir el escape de recursos
en cultivo y establecer un plan decontingencia. Este Reglamento tiene como ente
responsable a la SUBPESCA, Subsecretaria de Pesca del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción y más específicamente al Servicio Nacional de Pesca
(SERNAPESCA), sin embargo, no existen ni las capacidades humanas ni tampoco
materiales para acometer este control. Incluso más, no existe la cultura del control en una organización
pública, que en lo esencial es parte del
desarrollo de la industria y que desde el inicio del proceso de experimentación y diseño de
los sistemas de cultivos fue una de las más involucradas. En cierta medida es una
institución pública “capturada” por el éxito del modelo y que se siente,
probablemente, parte de los logros de la industria generando una cultura de
colaboración y cooperación con la misma, más que una de fiscalización y
contrapeso. Esta alianza entre SERNAPESCA y la industria del salmón se
evidencia en que el único actor que evalúa positivamente a la entidad estatal
es la industria, como lo destaca un gerente entrevistado: Los servicios
sanitarios nos autorizaron a nosotros el tema del tratamiento de las aguas,
además, el Estado a través de sus fiscalizaciones te obliga a tener un programa
de monitoreo ambiental, hay campañas donde te ven las aguas, la biodiversidad
del fondo, una serie de factores que te regulan. La Ley ha sido bastante buena,
ha normado todo esto, de manera que tú tienes la evidencia de lo que estás
haciendo en el tiempo y no queda en una declaración de buenas intenciones.
(Gerente planta salmonera) Por otro lado, el sistema de evaluación de impacto
ambiental vigente en Chile
desde el año 1994,bajo la responsabilidad de CONAMA,
define los criterios que deben presentar las inversiones para ser sometidas a
una evaluación de este tipo. En el caso de la industria salmonera los proyectos
que deben ser sometidos a impacto son sólo para grandes
inversiones7. Esto implica que una fracción muy importante de las inversiones
queda al margen del
principal mecanismo de evaluación de impacto ambiental que existe en Chile. Una vez
en marcha el proyecto, el rol de CONAMA se limita a la mera revisión de informes
técnico-ambientales generados por las mismas empresas a través de la
contratación directa de consultoras especializadas en temas ambientales,
delegando la
Reglamento ambiental para la acuicultura 2001. Republica de
Chile Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción. Cap I, del
artículo 4 en adelante.
función de fiscalización in situ a SERNAPESCA. El sistema de monitoreo y evaluación ambiental, así estructurado,
ha resultado ser muy ineficaz para determinar y controlar los efectos adversos
de la actividad acuícola sobre el medio ambiente. Asimismo, los
organismos sanitarios tampoco han tenido un desempeño
adecuado en el control de plagas acuáticas. Existe un amplio consenso entre los
actores sociales de Chiloé Central en reconocer que la actual crisis sanitaria
provocada por el virus ISA fue producto de malas prácticas productivas junto
con un inadecuado sistema de monitoreo y detección. No hubo un
organismo público capaz de anticipar y controlar de forma prematura el brote del virus ISA en el
marterritorial de Chiloé Central. Tampoco estaban los
incentivos y sanciones claramente establecidos para que el sector industrial
implementara sistemas de autocontrol efectivos. Esto, a pesar de que el
virus ISA es una enfermedad de larga data en países del hemisferio
norte y de la cual se sabía que se propagaba con mayor facilidad en condiciones
de sobre-intensificación de los procesos productivos. Es tan baja la capacidad
fiscalizadora de los entes estatales que incluso medidas tan simples como
la fumigación de materiales que salen desde un centro hacia otro, no se logran
implementar adecuadamente. En definitiva, los vacíos y fallas institucionales
anteriormente descritos, han impedido que la industria
salmonera internalice las externalidades negativas que la actividad impone
sobre el medio ambiente y la sociedad y sobre otras estrategias de desarrollo
existentes en el territorio. De esta manera una industria de por sí rentable,
mejora aún más sus retornos, transformándose en una estrategia de desarrollo
sin contrapeso en el territorio, condicionando las otras estrategias posibles
y, por la vía de las mejoras en el acceso al empleo, consolidando una posición
favorable no sólo en el sector industrial y público, sino que también con un
importante apoyo local, que la industria ha sabido transformar en capital
político para mantener un esquema institucional laxo que se sustenta en el
supuesto del auto control de las empresas y en derechos de propiedad sobre
bienes hasta hace poco públicos, como el borde costero. Un
tercer ámbito de fallas institucionales importantes para entender la naturaleza
de losprocesos de desarrollo industrial-acuícola se aprecia en la falta de
control y sanción por el incumplimiento de los derechos y normativas laborales.
Esta situación era particularmente importante en los inicios de la industria,
existiendo avances en el tiempo impulsados por organizaciones sociales
provenientes del
mundo privado más que del
público. Al ser consultados, muchos entrevistados destacaron la escasez de
inspectores del
trabajo y lo esporádico de las inspecciones. Se reconoce en
cambio, la acción de ONGs y de la Iglesia Católica al abrir espacios para la
protección de los derechos laborales de los trabajadores. La política
social del
gobierno tampoco escapa a las fallas institucionales. Desde la llegada a la
democracia en el año 1990 los gobiernos de la coalición de partidos por la
democracia impulsan un conjunto de políticas destinadas a apoyar a los grupos y
sectores más vulnerables de la sociedad. Esta definición de
políticas se materializa en numerosos programas que se desarrollan a nivel
nacional, y que destinan importantes y crecientes recursos humanos y materiales
a zonas pobres y aisladas. Por ejemplo desde 1990 los recursos
destinados a política social se incrementan de un 67 %,
respecto del total del
gasto público, a un 69,1% en el presupuesto del año 2009 (Raczynski y Serrano, 2002;
Ministerio de Hacienda, 2009). Mucho de la ejecución local de
esta política social se realiza a través de los municipios. Ellos son
los encargados de hacer el gasto en educación, salud primaria, asignación
dealimentos, ejecución de programas como Chile Solidario, etc. En
general, la asignación se establece sobre criterios objetivos de clasificación
de las familias en un sistema de quintiles de ingreso
y puntajes arrojados por la Ficha Familia, que debe ser completada por los
solicitantes antes de recibir los beneficios sociales. Adicional a los recursos
canalizados por los gobiernos locales, existe un
conjunto de instrumentos de aplicación sectorial y territorial administrados
por una amplia gama de servicios públicos como
INDAP, SERCOTEC, FOSIS, SENCE, CORFO, etc. Por lo general, este
tipo de recursos se relaciona más con estrategias de fomento productivo y apoyo
al emprendimiento de la pequeña y mediana empresa. La diversidad de
instituciones y de instrumentos que se ejecutan a nivel territorial o local
genera importantes problemas de coordinación. Por ejemplo, es frecuente
observar casos de beneficiarios que reciben ayuda de varias fuentes.
En su mayoría, este tipo de problemas se ha ido
resolviendo a través de articulaciones territoriales de los servicios
involucrados. Por ejemplo, el desarrollo de mesas de trabajo es un intento por ordenar la oferta pública en los ámbitos del desarrollo
productivo. Sin embargo, una fracción importante de la política social se
administra a nivel municipal y la coordinación entre este
actor y los servicios centralizados es más compleja y no funciona de manera
articulada. La opinión de uno de los entrevistados ilustra esta situación
tMira, esto se está disparando comoloco!. Hay capacitación de distintos
organismos del Estado, de los municipios a la mujer,
al indígena etc., pero están disparando a tontas y a locas, no hay un programa
que oriente todo. No existe una planificación y ese es
uno de los errores más grandes, las planificaciones no están funcionando.
(Intelectual chilote) El balance de este proceso de adaptación de normas a la
realidad local junto a las fallas institucionales que se evidencian en el
territorio es la consolidación de un sector industrial con alta capacidad de
innovación, altamente rentable, con suficiente capital económico y político
para conformar coaliciones económicas y políticas consistentes con su modelo de
desarrollo. Este conjunto de características contribuye a la desvalorización de
estrategias alternativas de desarrollo local, y es una de las causas que hacen
de las dinámicas de este territorio un ejemplo de crecimiento económico con
baja capacidad de mejora en la distribución de los ingresos y perjudicial desde
el punto de vista ambiental.
6. Conclusiones
Chiloé Central es un territorio donde se han producido
importantes cambios económicos, sociales y ambientales en los últimos 20 años.
En una sociedad basada tradicionalmente en la agricultura, el intercambio y la
cooperación -sustentados en instituciones informales tradicionales-, se
constata una rápida transformación estructural que modifica profundamente las
relaciones sociales y del hombre con el entorno, que predominaron por siglos en
el territorio. La causa directa de estos cambios es un proceso de
industrialización acelerada basada en la actividad acuícola, que impulsael
desarrollo de instituciones anteriormente ausentes en las relaciones sociales y
económicas de la Isla, como son los vínculos salariales y un sistema de
asignación de mercado del borde costero. Por el lado político, el paso de la
dictadura a la democracia trae gobiernos locales democráticamente elegidos,
entre cuyas funciones principales se encuentra la ejecución de las políticas
sociales a nivel local. Este entorno político, por ausencia de normas que limitaran por ejemplo la reelección indefinida de
las autoridades locales, favoreció el desarrollo de prácticas clientelísticas y
asistencialistas, principalmente en las comunas más rurales y aisladas del territorio.
En este marco de rápido crecimiento económico, se
identifican grupos relegados de las dinámicas de desarrollo impulsadas por la
industrialización. Destacan en este grupo actividades
tradicionales profundamente arraigadas en la cultura e idiosincrasia local, como son la agricultura,
la artesanía y la pesca artesanal. El desarrollo de estos sectores se ha visto
comprometido debido a la fuerte competencia de la industria acuícola por
recursos en disputa, como la mano de obra o el acceso a
los recursos marinos. Ante esta situación de dinámicas de desvalorización de
las estrategias de vida convencionales, hoy se observa una creciente
dependencia del Estado por parte de los sectores
excluidos del
desarrollo por industrialización. Esto se manifiesta no sólo bajo la forma de
subsidios sociales, sino también de recursos necesarios para el fomento yla
reconversión productiva hacia rubros con potencial como el turismo o la
ganadería ovina. A nivel agregado, el balance en términos del bienestar
material de los hogares de Chiloé Central es más bien claro. Producto del
desarrollo acuícola, gran parte de la población tiene acceso a un empleo que, aunque mal remunerado, ha posibilitado
incrementos de los ingresos de los hogares chilotes y mejoras en la calidad de
vida de la población. Sumado a lo anterior, la
economía local ha mostrado crecimiento y dinamismo. Nuevos negocios de
diferente escala, y en muchos casos de propiedad de emprendedores locales, han florecido al alero de una economía local más próspera.
Servicios anteriormente ausentes o escasos como bancos, cafés y restaurantes, comercio especializado
o espectáculos culturales, acercan a Chiloé a la modernidad que predomina en el
resto del
país. Este es el soporte que da viabilidad política a la hegemonía de la visión
de un modelo de desarrollo para el territorio, basado
en el crecimiento de la industria acuícola. Sin embargo, actores sociales
ajenos a esta corriente predominante ponen de
manifiesto las falencias y conflictos asociados a estos procesos. Sus
principales estandartes en esta lucha son la pérdida de la identidad cultural y
la degradación del
medio ambiente que ha generado la salmonicultura y la industrialización. La
experiencia muestra cómo la expansión industrial, inadecuadamente regulada,
limita las posibilidades de desarrollo de otras estrategias sustentadas en la
riqueza cultural y natural de Chiloé. Ante esta situación, el turismo aparece como
la mejor apuesta de desarrollopara la generalidad de los actores que abogan por
la valorización de la identidad chilota. No sólo los agentes directamente
ligados a la cultura apoyan esta tesis, sino también la población que persevera
en los campos, los empresarios turísticos, los empresarios del sector junto a
los servicios públicos de acción local como SERNATUR, INDAP, SERCOTEC, Chiloé
Emprende, por nombrar los principales. Y aunque se visualiza un riesgo
potencial de acaparamiento del mercado turístico por parte de grandes
operadores extraterritoriales que pueden marginar a los actores locales de la
distribución de los beneficios, también, se sostiene que el conflicto es más
abordable dado que el poder de los actores dentro de la cadena no es todavía
tan dispar. Es la industria salmonera la que, a través de su elevada
disponibilidad de recursos financieros, profesionales y políticos, logra
imponer su lógica de maximización de la eficiencia productiva, sin atención a
las externalidades negativas sociales y ambientales que ella impone. Chiloé
Central es un ejemplo más de cómo en Chile la gran
industria extractiva tiene la capacidad para imponer unilateralmente su opción
de desarrollo. En presencia de fallas institucionales como las descritas
en el territorio, la estrategia de desarrollo basada en el turismo identitario,
seguirá afrontando conflictos y serias limitaciones para su desarrollo. Este
trabajo plantea que en el caso de Chiloé Central, es la fuerza de las
coaliciones extraterritoriales y su capacidad para adaptarlocalmente el marco institucional general, lo que ha inclinado la balanza
a favor de la gran industria salmonera, en los conflictos territoriales. La
coalición industrializadora sostiene el discurso modernizador, y se muestra al
exterior como
la responsable de la disminución de la pobreza, el desempleo y el aislamiento
en la zona. De esta forma, es capaz de conseguir apoyos que
trascienden a la propia industria, sea en el sector empresarial, en el poder
legislativo o en el propio gobierno nacional. Un desarrollo inclusivo de
Chiloé Central, en el que la industria acuícola potencie su contribución al
crecimiento, sin comprometer la identidad cultural, ni el medio ambiente local,
será posible en la medida que la sociedad chilota sea capaz de construir un
actor social que lidere las transformaciones necesarias. Este desafío exige una
participación activa de aquellos actores marginados del desarrollo
modernizador, para la definición e implementación de estrategias y planes que
capitalicen las oportunidades de encuentro entre la visión modernizadora y la
tradicional. Sin embargo, este proceso estará
condenado al fracaso si no se compromete al principal actor territorial. Ahora
que la industria salmonera enfrenta un duro revés, es el momento preciso para
replantear el territorio y su futuro, y en esta tarea, el sector público tiene
un rol primordial en la generación de espacios para el diálogo entre dos
posiciones actualmente en conflicto.
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