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Conceptos básicos para Entender las Políticas Públicas



POLÍTICAS PÚBLICAS

CONCEPTOS BÁSICOS PARA ENTENDER LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Autor: José Gilberto Segura Gámez
Julio de 2010

DECA, Equipo Pueblo-INDESOL
Programa de profesionalización y fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, 2010 de INDESOL

ÍNDICE
Núm. | Título | Pág. |
| Presentación | 3 |
1.
| Entre lo público y lo privado | 4 |
1.1 | Conjeturas provisionales | 11 |
1.2 | Bibliografía del capítulo 1. | 14 |
2. | El Estado Benefactor | 15 |
2.1 | El Estado del bienestar en México | 18 |
2.2 | El periodo 1920-1940 | 21 |
2.3 | El ascenso del Estado benefactor 1940-1980 | 23 |
2.4 | Crisis del Estado benefactor | 25 |
2.5 | Bibliografía del capítulo 2. | 30 |
3. | Ámbitos de las políticas públicas | 31 |
3.1 | Bibliografía del capítulo 3 | 42 |
3.2 | Anexo 1. | 43 |
3.3 | Anexo 2. | 47 |


4. | La relación Estado-sociedad y las políticas públicas | 48 |
4.1 | La nueva institucionalidad de la Política Social | 54 |
4.2 | Bibliografía del capítulo 4. | 58 |

Tema I. Conceptos básicos de las políticas públicas


Objetivo: Conocer, analizar e interpretar las implicaciones teóricas y prácticas de las políticas públicas a partir de sus conceptos básicos.
Presentación
Cuando se trata un tema como el que nos ocupa, nos viene a la mente, casi en automático, toda acción de gobierno en cualquiera de sus ámbitos (federal, estatal, municipal) dirigida a satisfacer algunas carencias muy ostensibles de ciertos grupos de la población, que no cuentan con recursos y posibilidades para acceder a bienes y servicioscomo educación, salud, vivienda, agua, electricidad, etc. Se da por hecho entonces que operan políticas públicas a favor de grupos desprotegidos y que es obligación del Estado atender estas necesidades sociales. Luego, la sociedad civil interesada tiene que seguir de cerca el proceso de la política pública y ver la manera de “engancharse” para acceder a los beneficios ofertados, si bien debe reconocerse que la política pública está soportada por leyes y reglamentos que justifican el denominado gasto social que comprenden también el itinerario normativo que deben seguir tanto los operadores de la política como los beneficiarios.
Siendo este el esquema simplificado de la política pública, bastaría que en el presente curso nos diéramos a la tarea de examinar este proceso en su aspecto legal y técnico y quizá experimentar que ya conocemos el intríngulis de la política y que solo resta ponernos a trabajar.


Sin embargo, la intención de este primer apartado no es solo circunscribirse al aspecto formal, se requiere ir más allá, preguntarse scómo es que surgen las políticas públicas? sPor qué han cambiado históricamente? La población mexicana que hoy tiene 40 años de edad y más, conoció las primeras acciones de gobierno de los años setentas que más tarde se denominarían políticas públicas, es decir, han transcurrido por lo menos 40 años de diversas acciones de política social que han intentado superar o atemperar las desigualdades sociales y no obstante éstas subsisten y aún han crecido dramáticamente, spor qué? sLas políticas públicas han carecido de efectividad? sElfenómeno de la desigualdad social es sólo un problema de política? sLa subsistencia de la desigualdad es solo un problema de la crisis económica y por consiguiente de la escasez de recursos? sQué se requiere entonces para ser un país socialmente más igualitario?
Si en perspectiva histórica, vemos que la situación económico-social del país se ha ido agravando – de hecho todas las actuales generaciones de niños y jóvenes sólo han conocido un país en permanente crisis – no tendremos política pública que alcance, nuevamente: squé se requiere? Es pertinente traer a cuento un fragmento del poema de Hölderlin (El Danubio):
“Es brauchet aber Stiche der FelsUnd Furchen die ErA,Unwirthbar wär es, ohne Weile;” | “Requiere, empero, punzadas la rocaY surcos la tierra,Que (sin ello) inhóspito sería (todo) y falto de morada” |

La traducción es de Heidegger quien también lo interpreta así: “Aquí el <requiere> designa una pertenencia por esencia de las punzadas a la roca y de los surcos a la tierra. Esta pertenencia por esencia, empero, es, a su vez determinada por la esencia de lo hospitalario y la morada. Hospitalidad y morada caracterizan el habitar de los mortales en esta tierra”

Tanto Hölderlin como Heidegger nos convocan a pensar, si por tal entendemos (en un primer momento) hacer el camino, que ya otro poeta más contemporáneo nos lo recuerda (Machado), volviendo a Heidegger: “El pensar en sí mismo es un camino. La única manera de corresponder a este camino es la de seguir estando en camino. Estar caminando por el camino para construirlo”.

Esta es la intención ennuestro Curso, tratar de rebasar lo meramente utilitario, lo formal, se intenta pensar las políticas públicas, lo cual también implica interpretarlas, spara qué? Para estar en mejores posibilidades de ejercer la crítica necesaria y formular las propuestas que incidan en transformar y mejorar la política pública, así que pongámonos en camino.

1. Entre lo público y lo privado
Los conceptos de lo público, la justicia, la política, los derechos, el gobierno y la sociedad civil, son temas que se tocan, se entrelazan y se han vinculado de distinta manera históricamente, así mismo, tanto en la teoría como en la práctica se pueden advertir diferencias sustantivas. En lo que sigue se intenta hacer una explicación separada solo con fines pedagógicos, comencemos por lo público.
A diario escuchamos o utilizamos frases como: tal asunto es de interés público, se trata de información pública, importancia pública, servicio público, recursos públicos, interés público; en otro sentido solemos referirnos a la formalidad de las instituciones o a clasificaciones que se derivan de la ley, tales como: sector público, seguridad pública, educación pública, salud pública. El hecho de que existan referencias a lo público, necesariamente tiene que explicarse por la existencia de su oposición: lo privado, así, en la cotidianeidad hablamos de: sector privado, propiedad privada, seguridad privada, educación privada o particular, financiamiento privado, etc. Sin embargo estas nociones comunes todavía no aclaran suficientemente la frontera entre lo público y lo privado – si es que acaso existe,veremos -, tomemos un ejemplo: sabemos que actualmente está en vigor una disposición constitucional y una Ley de Transparencia que obliga a todos los órdenes de gobierno a proporcionar información a cualquier ciudadano sobre todas las acciones que realizan por tratarse de asuntos de interés público, en caso de negativa o no satisfacerse la demanda ciudadana, para el ámbito federal, se cuenta con la alternativa de la intervención del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI). Este organismo se encarga de interpretar la normatividad y emite dictamen, en algunos casos –según los criterios de la ley - ratifica el argumento de la institución y en otros concede la razón y el derecho al ciudadano. Este caso nos revela varias dimensiones de nuestro tema, a saber:


* Que existe multiplicidad de percepciones e intereses entre los ciudadanos sobre lo público y lo privado que lo llevan a solicitar determinada información;
* que lo público y lo privado en cuanto a información está regulado por normas a partir de la constitución y otras leyes;
* en función de éstas se determina el ámbito y alcance de cada dimensión, por tanto existen restricciones y exclusiones;
* que existen instituciones públicas encargadas de aplicar e interpretar la norma, que expresa finalmente que lo privado está protegido por lo público, en un caso, y en otro, que lo privado se subordina a lo público.
* Que la acción que se ejerce a través de la ley es una acción de gobierno por tanto corresponde al ámbito del Estado.
Como se aprecia, existe una franja muy delgadaentre lo público y lo privado que nos enfrenta en un primer momento a restricciones normativas, disposiciones que finalmente se convierten en un medio, en medidas instrumentales, prácticas que regulan la interacción social, con lo cual aparece otro espacio que se agrega a lo público y lo privado: lo social, abundaremos más sobre ello.
Siguiendo con nuestro ejemplo, pero ahora agregando un caso real reciente, sobre la petición a la Secretaría de Hacienda (SH) para que se de conocer la lista de los beneficiarios de la cancelación de créditos fiscales para confirmar que no hubo favoritismos. Al respecto la SH denegó la información por tratarse de datos privados, más exactamente del secreto fiscal, aunque el IFAI ha reiterado su dictamen de que se trata de información pública, el caso hasta hoy no ha sido resuelto a favor del peticionario. El ejemplo agrega otros ingredientes a nuestro tema:
La necesidad de conocer si todos los ciudadanos en este país que se dediquen a actividades lícitas están cumpliendo con la obligación constitucional de pagar los impuestos “de la manera proporcional y equitativa de que dispongan las leyes”, para contribuir a los fines colectivos de la sociedad, en caso contrario se incurre en un delito. Aquí se revelan dos hechos, por un lado, la autoridad o poder coercitivo del Estado para hacer cumplir la ley, por otro, advertimos como los recursos privados vía los impuestos se convierten en recursos públicos para poder financiar los gastos sociales: educación, salud, programas para los pobres, limpieza de calles, etc., nuevamente se corrobora lainteracción social, cuando por interés público la información privada se revela a la sociedad donde nos encontramos todos. No obstante en la negativa de la información de nuestro ejemplo se vuelve a constatar el poder del Estado pero en sentido contrario al interés de la ciudadanía. Dicho poder dimana del pacto social, es decir, de la Constitución que prevé un sistema jurídico restrictivo cuyas resoluciones pueden o no satisfacer el interés ciudadano.
La convención, el dinero y el avance tecnológico también condicionan y determinan lo público. Desde el punto de vista económico, por ejemplo la educación básica y la salud, son una oferta para todos y además gratuita según el pacto social, teniendo en cuenta también que se permite la oferta privada en estos servicios y supone la libre elección del ciudadano. Pero existen otro tipo de bienes como el alumbrado público, las vialidades de la ciudad, la recolección de basura, el alcantarillado que también son gratuitos y son de tal carácter en virtud de su imposibilidad o complejidad técnica para cobrarlos, pues scómo podrían calcular la cantidad de alumbrado público que consumo y así cobrármelo? Estas características de los bienes – su convención y lo técnico/económico – es lo que define su cualidad pública, es necesario entonces para no confundirse, diferenciar estos atributos, cuando nos referimos por ejemplo al transporte público, que no por tener el apellido “público” es gratuito y estrictamente “publico”, si bien el importe cobrado puede ser inferior al costo, en los casos en que el gobierno suministre estos serviciosy establece la política de subsidiar parcialmente el costo de producción y complementariamente controlar las tarifas que cobran los empresarios privados que operan también el transporte “público”, lo cual sucede en el Distrito Federal.
Estos casos nos invitan a reflexionar lo público en donde intervienen decisiones políticas y la tecnología que pueden provocar la transformación parcial o total de lo público revistiéndolo de características particulares. Por ejemplo, se da ya una tendencia a la construcción de vías rápidas intrametropolitanas donde se establece el cobro para transitar por ellas, de tal suerte que la vialidad antes pública se privatiza; el cobro del agua que es un servicio público es posible ahora mediante instrumentos de control remoto medir el consumo por vivienda y entonces pagar lo más justo en este sentido, lo cual todavía no sucede en el caso de de la energía eléctrica donde en su cobro se dan desproporciones inusitadas.
Un caso muy ilustrativo en el que las decisiones políticas también transforman lo público, es el de la educación que es un bien público gratuito e igual para todos. Si la oferta pública es insuficiente para la demanda, el déficit es cubierto por los empresarios privados, más aún si en la percepción de los padres de familia y los propios estudiantes consideran que la escuela privada es de mejor calidad y si su disponibilidad de recursos lo permite, entonces elegirán esta última opción. Estos dos factores han estado presentes en la educación en México y han incentivado un crecimiento acelerado de la educación en establecimientosparticulares en los últimos veinte años, especialmente en el nivel medio superior y superior. Vemos entonces que si los recursos destinados a la educación pública son insuficientes, tiene como consecuencia una transformación de lo público e introduce una inequidad en la sociedad, así, tenemos que quienes no pueden pagar la educación están excluidos de este derecho, lo que a su vez acarrea otras consecuencias sociales y económicas de gran envergadura.
Retomando el caso del agua, que es un bien público no gratuito, en los últimos años ha sido motivo de controversias y de transformación en no pocos países, en algunos se ha privatizado ya el servicio, en la ciudad de México recientemente se incrementaron los cobros en por lo menos 300%, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU (Organización de las Naciones Unidas) precisó a los gobiernos su deber de aplicar el derecho al agua de manera progresiva y sin discriminaciones ya que actualmente existen más de 1,100 millones de personas en el mundo sin acceso al agua potable. Por otra parte se ha estado transformando cultural y económicamente el acceso al agua potable al comercializarla en botellas “pet” y México es uno de los principales consumidores de agua en esta presentación. Recientes estudios han demostrado que todo el proceso que implica embotellar el agua – descontando la contaminación que ocasiona el envase – consume una cantidad inmensa de energía cuyo costo es muy superior a las alternativas de potabilizar el agua para que llegue al consumidor a través de los grifos. De tal forma que el aguaconsiderada un bien público está sujeto a múltiples intereses y las más de las veces encontrados: intereses empresariales, sociales (reivindicación como derecho humano) ecológicos, étnicos (ya que buena parte de este recurso se encuentra en regiones indígenas). El agua es un caso que en la práctica lo público se difumina pero que sin duda es un bien fundamental para toda la sociedad en donde son inaceptables las exclusiones.
Examinemos otro ejemplo: en un programa radiofónico una periodista entrevista a un experto en derecho familiar que habla sobre los derechos y obligaciones de los cónyuges y de las sanciones en caso de incumplimiento, haciendo referencias a temas como: el divorcio, la patria potestad, pensión alimenticia, violencia intrafamiliar, educación de los hijos, las relaciones sexuales, la bigamia, poligamia, poliandria, legitimidad de los hijos, etc. La periodista cuestiona que, al parecer, prácticamente toda la convivencia familiar está sujeta a normas, preguntando al mismo tiempo squé es lo que realmente en el seno de la familia puede considerarse estrictamente privado o íntimo? La respuesta del abogado fue curiosa, pues lo privado se restringía únicamente a la voluntad de ambos a decir “sí” para poder empezar una relación, ya que a partir de la manifestación de esta voluntad, el devenir de la pareja y sus eventuales hijos estaría sujeta a las normas del derecho por tanto pasaba a la esfera de lo público.
En este tenor cabe citar la actuación de los funcionarios públicos de algunos países como los Estados Unidos y la Gran Bretaña cuya vida privada essometida al escrutinio de la sociedad, a la moralidad política, que en cuanto son sorprendidos en infidelidades con su pareja, aparece la publicidad, se exhiben públicamente, piden disculpas y renuncian al cargo en vista de ser incompatible el valor moral de la rectitud que debe asumir un funcionario público con la hipocresía o la mentira. (Esto no sucede en México, veremos más adelante por qué, así como el debate existente entre la moralidad política y lo estrictamente legal).
Estos ejemplos muestran cómo la familia, el hogar, la casa, que el sentido común puede dar lugar a pensar que podemos hacer lo que nos venga en gana, pues resulta que no, que la vieja concepción de los griegos de que en la casa los esclavos y las mujeres no tenían derechos ha quedado muy lejos, con lo que se diferenciaba la esfera pública y la privada. De aquí derivan dos conceptos, uno referido a la libertad que en el Estado-nación le impone restricciones y el otro es el de la justicia, ambos formalizados y regulados por las leyes (más adelante ampliaremos estos conceptos). El caso de la familia es útil para corroborar la predominancia de lo social: para la consecución de los recursos para el sostenimiento de la casa, servicios, alimentos, educación, etc. es necesario salir a trabajar, contratarse con un empleador, de donde a su vez surge una nueva relación con derechos y obligaciones, el ingreso obtenido que en un instante es privado se devuelve en la sociedad en la compra de bienes y servicios, es decir, el mercado, a donde confluimos todos para conseguir lo necesario para lasatisfacción de nuestras necesidades. Hannah Arendt lo aclara: “Tal vez la indicación más clara de que la sociedad constituye la organización pública del propio proceso de la vida, pueda hallarse en el hecho de que en un tiempo relativamente corto la nueva esfera social transformó todas las comunidades modernas en sociedades de trabajadores y empleados, en otras palabras, quedaron en seguida centradas en una actividad necesaria para mantener la vida. La sociedad es la forma en que la mutua dependencia en beneficio de la vida y nada más adquiere público significado, donde las actividades relacionadas con la pura supervivencia se permiten aparecer en público”.
Podríamos continuar con más ejemplos, basta abrir la prensa todos los días para ver innumerables casos que dan cuenta de la complejidad de lo público desde distintos ámbitos.
Para reforzar y aclarar más lo dicho hasta aquí nos apoyaremos en Nora Rabotnikof quien nos sugiere tres criterios o sentidos básicos de lo público
a) Lo público como lo que es de interés o de utilidad común a todos, lo que atañe al colectivo, lo que concierne a la comunidad y, por ende, la autoridad de allí emanada, en contraposición a lo privado, entendido como aquello que se refiere a la utilidad y el interés individual.
Ejemplos de interés o utilidad común son típicamente la salud y la educación pública, implica también todo aquello que se sustrae a lo público en términos jurídicos de lo cual se deriva el derecho público y el derecho privado en lo que encontramos todo el conjunto de leyes emanadas de una autoridad: el Estado.

b) Loque es y se desarrolla a la luz del día, lo manifiesto y ostensible en contraposición a aquello que es secreto, preservado, oculto.
En el ámbito del Estado se apela a un manejo confidencial de cierta información por razones de seguridad o efectividad de la acción pública, suele invocarse cundo se trata de asuntos de la delincuencia organizada o evitar daños en la imagen de algunas personas en lo particular, remitiendo al secreto bancario, el secreto fiscal y si de secretos hablamos recordemos la “partida secreta” que no obstante contener recursos públicos de origen, no se conocía su monto y su ejercicio era totalmente discrecional. Aunque actualmente se dice que esta práctica ha desaparecido, sin embargo la Constitución vigente sigue admitiendo esa posibilidad en su artículo 74, fracción IV: “no podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearan los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República”.
Este criterio implica también que no es tan clara y tan tajante la relación entre política y publicidad, como lo revela el ejemplo anterior. Se esgrime también bajo este punto de vista “la razón de Estado” que puede leerse también como “poder del Estado” en el que se presume que sólo los políticos tienen la capacidad de discernir lo que es información restringida por los riesgos o peligros que entrañan su difusión.

c) Lo que es de uso común, accesible para todos, abierto, en contraposición de lo cerrado, que se sustrae a la disposición de los otros, es aquelloque al no ser objeto de apropiación particular, se halla abierto, distribuido.
Tal es el caso de las plazas, las calles, los parques, los cuales son abiertos y accesibles a todos, sin embargo hay situaciones que son manifiestamente públicas pero que guardan restricciones como lo revela la acción de elegir representantes populares: son públicas las plataformas programáticas de los partidos y los nombres de los candidatos, en donde lo público termina en la acción de votar, pero una vez que los representantes elegidos arriban al poder, la ciudadanía no tiene posibilidades de conocer el cómo y por qué toman las decisiones que le benefician o le afectan negativamente. Ante lo cual también cabe señalar la duda de que la ciudadanía realmente se interese y analice los programas partidarios y a partir de esta lectura realice un “voto razonado” y si no más bien se guía por la persuasión que se realiza a través de los medios masivos de comunicación. En este tenor, la intervención y participación de la ciudadanía será hasta el siguiente proceso electoral en el que ya “posdecionalmente” (Majone) sancione o premie al partido por el que votó anteriormente. Esto da pie a reflexionar no sólo sobre esta acción pública sino a otras más donde se presentan problemas que exigen un proceso predecisional en la formulación de políticas públicas. Como apunta Rabotnikof: este tercer sentido remite a la oposición abierto/cerrado y es el que más relaciona público/privado con la dimensión inclusión/exclusión. A lo cual agrega: El conflicto real o potencial con los derechos individuales y laexistencia de una pluralidad de formas de vida hacen que lo común-comunitario y lo público en general aparezcan, en todo caso, como algo que hay que construir, no como algo dado.
Por cuestiones de espacio, paramos aquí y nos damos la oportunidad de reflexionar sobre algunas conclusiones preliminares sobre lo público, tienen este carácter en tanto que recogen varios puntos de vista que tienen que ser problematizados y consensuados:

1.1 Conjeturas provisionales sobre lo público
* El concepto de lo público es complejo y particularmente contradictorio en México, no es unívoco, tal que no basta una simple definición para verlo y entenderlo, se requieren distintas miradas y a través de ellas intentar procesar la realidad en donde quizá sea útil hacer caso del consejo de Hegel: “De hecho, pensar es esencialmente la negación de lo que está inmediatamente ante nosotros”, es decir, que lo público debe verse como un proceso cambiante, no estático, el encuentro social en el que todos ocupamos distintas posiciones y con distintas perspectivas, pero al mismo tiempo – supone – interesados en un mismo objetivo: el bien común, que viene a ser el reto o la justificación plena de lo público o quizá más exactamente, de lo social.
Aún así, parece que nos quedamos cortos, cabe preguntarse ahora squé es el bien común cuando decimos que la finalidad suprema de la sociedad es el bien común todavía no rebasamos un nivel de abstracción y generalidad que dice muy poco. Por ejemplo, para un empresario agrícola el hecho de contratar niños como jornaleros puede hacer pensar que estácolaborando al bien común puesto que genera empleo e ingresos para las familias pobres; una autoridad del Estado que encarcela a alguien por haber robado comida se siente satisfecho porque está combatiendo la delincuencia; un maestro que reprueba a la mayoría de sus alumnos considera que este castigo hará que mejore su desempeño; un cura desde el púlpito convence a sus feligreses de que la gloria está en el cielo, etc. y más etcéteras. De tal manera de que nos topamos con una sociedad que no es monolítica sino que posee una pluralidad de valores, de tal suerte que se genera un abismo entre los fines y medios que se plantean conseguir el desiderátum, la felicidad o cualquier otra cosa que signifique el bien común. De allí que quienes intervienen en la sociedad, en la esfera pública, en particular en las decisiones políticas, encarnan en su contenido un conjunto de valores que pueden coincidir o no con sus destinatarios. En otro caso, proponen y aplican un esquema formal o metodologías (como sucede actualmente con el Marco Lógico) tratando de estandarizar los valores, subestimando las diferentes perspectivas sociales, lo que inopinadamente nos llevará al fracaso.

* sQué hacer entonces, es posible evitar a Escila y Caribdis? Pidamos auxilio a I. Berlín: “Son casos de esta clase los que parecen establecer con claridad que la capacidad de reconocer valores universales – o casi universales – forma parte de nuestro análisis de conceptos fundamentales, […] de los que comúnmente se piensa que son descriptivos y no valorativos, que constituyen la base de las traduccionesmodernas a términos empíricos del meollo de la verdad encerrado en las viejas doctrinas del derecho natural a priori”. Para abordar las preguntas limítrofes Berlin nos invita a ir más allá del hecho empírico y de su descripción, cuando hacemos una inmersión en la sociedad, estamos a la vez en lo público y se está también frente a la naturaleza humana que tiene un infinito poder explicativo al que pocas veces invocamos.

* Que no es tan exacto identificar a lo público con todo aquello que tenga que ver con el gobierno, la realidad en este sentido indica que puede haber asuntos que de acuerdo al pacto social debiera atender el gobierno y en la práctica no sucede así, o viceversa temas tradicionalmente privados que el gobierno retoma, o bien, una mixtura de ambos. Pero, es claro que no es algo definido sino en continuo movimiento y cambio, eventos que exigen una interpretación y explicación, que lo público no es algo dado sino que es algo se modifica y construye constantemente, donde se abre un espacio para la participación ciudadana.

* Que los límites entre lo público y lo privado se modifican históricamente, como lo fue claramente en el caso de México el Estado del bienestar que conocimos de 1940 a 1982 y el que siguió después. Otro hecho histórico también muy revelador fue la estrategia que siguió Lincoln para ganar las elecciones presidenciales, él estaba a favor de abolir la esclavitud, sin embargo su discurso político expresaba que, sólo no estaba de acuerdo en que la esclavitud se extendiera a otros Estados en la Unión Americana (en ese momento Des-Unión),con lo cual extendía una mano a los Estados esclavistas del Sur donde ésta era legal, un derecho privado. Como sabemos, los negros tuvieron que esperar otros cien años para que sus derechos civiles fueran plenamente reconocidos
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1.2 Bibliografía de este capítulo

ARENDT, Hannah. “La condición humana”, Ed. Paidós, tercera reimpresión, España 1998
BERLIN, Isaiah. “El estudio adecuado de la humanidad”, FCE, México 2009

MAJONE, Giandomenico.
“Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas”. FCE, México 2000.
RABOTNIKOF, Nora. “En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea”. Instituto de Investigaciones filosóficas, UNAM, 2005
VIDAL, Gore.
“Lincoln”. Edhasa. España. El Estado benefactor
Este enfoque de análisis postula que el Estado adquiere legitimidad al intervenir en la distribución de la renta y el bienestar de la sociedad con el control de la política social, que integra el conjunto de mecanismos mediante los cuales los gobiernos asumen las distorsiones sociales que produce el mercado. De esta manera, el Estado adquiere un doble papel, por una parte promover e incentivar el desarrollo económico y por otro, garantizar la estabilidad política y social. En este último objetivo es donde se ubica la política pública que ha desarrollado programas de asistencia social orientados a la mitigación de la pobreza y sus múltiples efectos, sea tratando de universalizar servicios como la educación y la salud y en otros casos enfocándose a la reducción o combate a desigualdades específicas. En cadamomento histórico del desarrollo de los países esta intervención estatal ha sido diferente, dependiendo del contexto nacional e internacional, el debate ha oscilado entre: qué tanto debe intervenir el Estado, qué y cómo hacerlo para regular las relaciones entre el Estado y los distintos actores sociales.
El historiador inglés Eric Hobsbawm afirma que este concepto comenzó a utilizarse a partir de los años cuarenta del siglo pasado, con el término inglés welfare state (estado de bienestar o benefactor), sin embargo sus rasgos primigenios podemos encontrarlos en las primeras leyes de pobres que se emitieron en Inglaterra, las cuales es importante seguir su evolución por cuanto nos informan de la concepción de la pobreza y las causas asociadas a ella, su posterior evolución y en general las ideas económico-sociales que prevalecían en aquella época.
Las leyes de los pobres o los pobres por ley
La primera ley oficial de pobres es conocida como Act of Elizabeth, del año 1601. En ella se recoge como un deber del Estado la protección de los pobres frente al hambre, las epidemias y las secuelas de la guerra. Aunque su finalidad, encubierta, no era otra sino controlar los disturbios sociales que se pudieran producir.
José Sarukan que es un estudioso y conocedor de la sociedad inglesa nos comenta lo siguiente: Dicha legislación tenía un origen basado más en un concepto del pobre como individuo aislado, que de la pobreza como condición social, se hacía hincapié en que cada parroquia se hacía responsable del cuidado de sus pobres. Se distinguían en esos entonces cuatrotipos de pobres:
a) Los ancianos, los enfermos crónicos y los infantes demasiado pequeños para trabajar

b) Los inhabilitados temporalmente debido a un accidente o a una enfermedad;
c) Los desempleados, y
d) Los vagos, categoría muy flexible que dependía para su aplicación de los humores, costumbres y temperamentos locales de la parroquia de que se tratase.
A lo que hay que agregar que a finales del siglo XVIII se estableció una nueva categoría de pobres: aquellos que a pesar de tener un empleo no ganaban un salario suficiente para mantener a su familia, particularmente si era numerosa. Esta categoría empezó a incrementarse rápidamente a consecuencia de las mejoras en la salud pública, en especial con el uso de la inoculación contra la viruela
Posteriormente, surgen la llamada Settlement Act, de 1662, y, el acuerdo de los magistrados de Berskhire, de 1795, o, como mejor se conoce en el pensamiento económico, los Acuerdos de Speenhamland. En dichos Acuerdos se declara explícitamente el interés en eliminar las penurias que recaen sobre los pobres por el mero hecho de nacer y se proclama la intención de garantizar a la población industriosa un digno nivel de vida. Para tal fin, los salarios quedaron regidos por el principio del mínimo vital, o, lo que es lo mismo, su cuantía se hizo depender del precio del pan y del número de personas por familia. Asimismo, se acordó que las dos terceras partes del salario fueran sufragadas por el patrón y el resto por vía impositiva, con lo que se recogía el mecanismo de la ley isabelina de 1601, consistente enfinanciar las ayudas a los pobres con el establecimiento de impuestos recaudados por funcionarios locales.
Finalmente en este recuento histórico, ya en los albores de la Revolución Industrial aparece la Poor Law Amendment Act del año 1834 donde se opera un cambio fundamental en lo que había venido siendo el enfoque de la legislación acerca de la pobreza. No se trata ya de criticar los efectos perniciosos que los subsidios causan sobre el mercado y sobre el desarrollo vicioso de la pobreza, sino que la ley queda enmarcada dentro de la lógica de la Economía Política.

Las leyes anteriores fueron muy criticadas en su tiempo, tanto por los empresarios de aquel entonces como por estudiosos como Tocqueville y Malthus y algunos sectores del clero, en el sentido de que dichas normas fomentaban la flojera, disminuían la competitividad de los trabajadores y de que en el fondo entrañaban una inequidad, en la que los más industriosos resultaban manteniendo a una clase ociosa y perezosa.

Lo que caracteriza también estas leyes es la invocación a la moralidad de la sociedad y consecuentemente el deber moral que tienen los ricos de ayudar al más pobre, bajo la idea de que habría que asistir a los que fatalmente nacieron pobres. Tales son los antecedentes de la ayuda pública que en nuestro tiempo se conoce como política pública, que por cierto, dichas ideas no están muy distantes de los actuales hombres más ricos del mundo que también emprenden acciones filantrópicas desprendiéndose de una parte minúscula de su fortuna para ayudar a los pobres (véanse los casos de Carlos Slim yBill Gates III)
Finalmente, estas leyes expresan también de manera incipiente los derechos de los excluidos aun cuando en ello va explicita su estigmatización y el reconocimiento en una categoría social: el asistido, donde se agrupan los desempleados, los indigentes y todos los que no tienen medios de subsistencia, Tocqueville lo ilustra en el párrafo siguiente:

“Se encuentra en esa idea de derecho algo de grande y de viril que sustrae a la demanda su carácter suplicante, y sitúa al que reclama al mismo nivel del que acuerda. Ahora bien, el derecho que tiene el pobre a obtener los auxilios de su comunidad tiene esto de particular: que en lugar de elevar el corazón del hombre, lo rebaja. En los países en los que la legislación abre semejante posibilidad, el pobre, dirigiéndose a la caridad individual, reconoce, es verdad, su estado de inferioridad en relación al resto de sus semejantes, pero lo reconoce a hurtadillas y por un tiempo; desde el momento en que un indigente está inscrito en la lista de pobres de su parroquia puede, sin duda, reclamar con garantías asistencia, mas sQué es la obtención de este derecho sino la manifestación autentica de esta miseria, de la debilidad del mal andar de su titular? Los derechos ordinarios son conferidos a los hombres en razón de alguna ventaja personal adquirida por ellos sobre sus semejantes. Ésta es acordada en razón de una inferioridad reconocida. Los primeros ponen aquella ventaja en relieve y la constatan, la segunda pone a la luz esa inferioridad y la legaliza”.

Veremos más adelante como estas primeras listas de pobresen las parroquias se modernizaron y pasaron a ser los “padrones de beneficiarios” que hoy operan en los programas sociales de la política pública mexicana.
2.1 El Estado del bienestar en México
A partir del movimiento revolucionario de 1810, México adquirió su independencia de España y fue consumada en 1821, se registra también que prácticamente en dos tercios de este siglo XIX ya como nación independiente, se sucedieron intensos debates sobre su futuro – que las más de las veces de dirimían por las armas – sobre las formas en que se organizaría el país y el tipo de gobierno que se daría: republicano o monárquico, no obstante que la primera Constitución de 1824 establecía ya al país como los Estados Unidos Mexicanos y la nueva nación se define como una república representativa popular federal.
En realidad pasaron 76 años de luchas intestinas por el poder, asonadas militares, traiciones y por si fuera poco amenazas e intervenciones extranjeras: intentos de reconquista por España, la guerra de Texas en que México pierde una parte de su territorio, la invasión francesa - Francia, Inglaterra y España se unen para reclamar la deuda externa y amenazan con invadir el país - sin embargo Francia declara la guerra a México, como corolario se entrega el país a Maximiliano de Habsburgo y la nación adopta la monarquía.
Para ejemplificar el caos que reinaba en el país y las dimensiones de la lucha por el poder en esa época, baste mencionar las diez veces que Antonio López de Santa Anna ocupó la presidencia aliándose con los grupos en pugna del más diverso signo e interés:realistas, insurgentes, monárquicos, liberales y conservadores.
Durante todos esos años de lucha, Santa Anna forjó toda una escuela de la política basada en la mentira, el secreto, la traición y la violencia. Maquiavelo había ya planteado estos medios para la consolidación del Estado, si bien nunca se supo que Santa Anna lo haya estudiado. El autor de El Príncipe nunca habría imaginado que sus planteamientos se usaran con fines tan aviesos. Para que el lector tenga una idea del alcance y significado de la práctica política de este personaje (Santa Anna), a continuación citamos algunas de sus máximas, que si alguna similitud tiene con la realidad de hoy será mera casualidad:
* La política es el arte de usar en provecho propio las ambiciones de los demás * La política es el arte de comprar y vender favores. Un político tiene poder, o bien cuando los demás le deben muchos favores o cuando está en disposición de hacerlos * Aquí nadie acepta un cargo público si no es con la meta de enriquecerse a corto plazo * En política el hígado no es buen consejero * Un político pobre es un pobre político * En política la franqueza equivale a un suicidio * En política las apariencias cuentan más que la realidadFuente: SERNA, Enrique. “El seductor de la patria”. Ed. Planeta, México 2006 |

No obstante que ya existían ordenamientos constitucionales en este periodo, nunca se respetaron por los grupos en pugna, se emitían leyes y decretos que a conveniencia del grupo en el poder se derogaban y se imponían otras. Hasta la primera mitad del siglo XIX no se tiene noticia deleyes semejantes a las que ya operaban en Inglaterra para zanjar las desigualdades sociales originadas por la pujante industrialización, en México es hasta la Constitución de 1857 en que emergen por primera vez algunas garantías individuales que se denominaron Derechos del Hombre, pero que en general se circunscribían al derecho a la libertad: de tránsito, de educación, al trabajo, de manifestación de las ideas, de asociación, a la propiedad; si bien fue un avance sustantivo en esa época, este ordenamiento todavía era omiso de garantías que sustentaran el bienestar social de la población, en ese entonces mayoritariamente rural. Sin embargo, se puso la primera piedra para la construcción futura del desarrollo del país que requería precisamente hombres libres.
Todo este periodo de inestabilidad política y económica termina con la instauración de la dictadura de Porfirio Díaz, que bajo la divisa comtiana de orden y progreso enrumba al país hacia el desarrollo del capitalismo: en la producción agrícola se consolidaron las haciendas al amparo de la explotación de los peones, se instalaron fábricas textiles bajo condiciones infrahumanas para los obreros, y, lo más importante en términos económicos fue la construcción de vía férreas que impulsaron el avance del comercio y la industria a la par de una creciente inversión extranjera. Sin embargo en todo este largo periodo que va de la Independencia hasta la Revolución de 1910, se puede afirmar que no hubo avances sustantivos en términos de derechos sociales – cuando éstos se reclamaron fueron aplastados violentamente -,por el contrario, la pobreza y la desigualdad se profundizan y habría que esperar hasta la promulgación de la Constitución de 1917 donde finalmente se avizoran algunas luces de justicia social.
La Constitución de 1917 es un texto fundamental que sentó las primeras bases del Estado benefactor: enseñanza libre, laica y gratuita hasta el nivel primaria; la afectación a los latifundios y reparto de tierras; se protege la asociación para el trabajo, se establecen las normas que rigen la relación entre el capital y el trabajo, sobresaliendo el establecimiento del salario mínimo y los preceptos protectores del salario y diversas prestaciones como vivienda, servicios sanitarios, etc. Quizá el fundamento de esta Carta Magna que respalda al nuevo Estado benefactor y a lo que posteriormente serían las políticas públicas, es el Artículo 39, que a la letra dice
Art. 39 La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno.

Tal es el eje que legitima en definitiva las demandas sociales y la obligación del Estado de responder a ellas, el cual sigue vigente hasta la fecha.

2.2 El periodo que va de de 1920 a 1940

En este lapso se van a sentar las bases económicas y políticas que darían sustento al desarrollo del país durante los próximos cuarenta años, se necesitaba remontar la desastrosa herencia que dejó el movimiento armado: una república destrozada y agobiada en vastas regionespor el hambre, con los campos abandonados, el temor y la desconfianza en todas partes, con un clero católico en constante conspiración, a lo que hay que añadir el reavivamiento de las pugnas con los Estados Unidos por el petróleo y un erario federal en bancarrota. Ya con un nuevo orden constitucional se requería avanzar en la estabilidad política y social y en la recuperación económica, de ello dan cuenta los siguientes hechos:

En lo económico: Se funda la banca de desarrollo: Nacional Financiera, Banco de Comercio Exterior y los Bancos de Crédito Agrícola y Ejidal, se decreta la expropiación petrolera, el apoyo a la propiedad social y la explotación del ejido de manera colectiva; el gobierno adquiere las acciones de la Compañía Exportadora e importadora Mexicana, S.A. (CEIMSA) para fomentar y desarrollar el comercio exterior de productos agrícolas, empresa de donde se desprendieron las primeras tiendas populares y que fue antecedente de la ya también desaparecida CONASUPO. Se crea la Comisión Federal de Electricidad.

En educación: Se reforma el artículo tercero de la Constitución, reafirmando y extendiendo la rectoría del Estado en materia educativa así como el carácter laico y gratuito de la educación básica. Se funda el Instituto Politécnico Nacional, la Universidad Obrera, el Instituto de Antropología e Historia, nace la escuela del nivel secundario, se decreta la Autonomía de la Universidad Nacional, se reorganizan las escuelas para maestros y se funda la Escuela Nacional de Maestros. Se establece el Departamento de Asuntos Indígenas y el Departamentode Educación Indígena y crece el número de internados indígenas. Se crean las escuelas centrales agrícolas, cuyos egresados podían continuar estudios superiores en las escuelas nacionales de Agricultura, Medicina, Veterinaria y forestal.

En lo político: en este sentido, es donde se registran los avances más importantes de este periodo, se crea el Partido Nacional Revolucionario, antecedente del PRI, que de una vez y por todas proporcionaría al país la estabilidad política, alineando la ambición de los caudillos en “un estimulante colaboracionismo de clases” según el discurso oficial, desde entonces el partido se convierte en un instrumento del gobierno al contrario de lo que sucede en otros países en que el gobierno es sólo el instrumento para ejecutar el programa del partido que lo llevó al poder.

En materia legislativa aparecieron leyes sobre petróleo, tierras, aguas, riego caminos, crédito, trabajo, cultos, educación, impuestos; que al entrar en vigor dieron lugar a distintas obras: ferrocarriles, carreteras, puentes, presas, canales, escuelas, empezó así una ruta hacia la institucionalización y la modernización del país.

En lo Social: Entre otras de las acciones importantes del Presidente Cárdenas, destaca que en su periodo de gobierno se repartieron más tierras que en los veinte años anteriores (cerca de 18 mil hectáreas) con lo cual el promedio por ejidatario se elevó a 22.5 hectáreas. Otro aspecto relevante fue el haber abierto las puertas del país a los refugiados españoles que huían de la guerra civil y de la persecución, más de 10 mil ciudadanosespañoles llegaron a México en 1939, entre ellos un grupo de notables intelectuales del campo de las ciencias sociales y las humanidades que dieron un impulso sustantivo a estas disciplinas en nuestras instituciones de educación superior. Se expide el Estatuto Jurídico de los Servidores de los Poderes de la Unión, con lo cual los trabajadores al servicio del gobierno adquieren estabilidad en el empleo y otras prestaciones sociales como vivienda y derecho a una pensión vitalicia al jubilarse y tuvo lugar la primera iniciativa para establecer el Seguro Social.

2.3 El ascenso del Estado benefactor: el periodo de 1940 a 1980

En este periodo se establece el modelo económico de sustitución de importaciones, el cual tuvo como meta la industrialización del país basada en la transferencia de recursos del campo a la ciudad y en un pacto social entre los factores de la producción, un Estado preocupado y protector de los trabajadores y clases desposeídas y un discurso oficial exacerbando el nacionalismo y la justicia social. En este lapso tiene lugar un crecimiento inusitado de empresas e instituciones estatales que se encargaron precisamente de acciones en diversos sectores que apuntaban al bienestar de la población.

En lo político. Tanto en el campo como la ciudad se corporativizan a los trabajadores en la Confederación Nacional Campesina (CNC) y la Confederación de Trabajadores de México (CTM) ligadas al partido en el poder

En la educación. Se continúa en el empeño de universalizar la educación básica a la par de permitir el crecimiento de las escuelas privadas.Se institucionalizan los Libros de Texto Gratuitos.

En lo social. Como respuesta del gobierno a intentos de desestabilización del sector obrero se crea el sistema de seguridad social y se decreta la Ley del Seguro Social en 1943, en principio de escasa cobertura pero que paulatinamente en este periodo se va extendiendo el servicio y prestaciones con amplio impacto entre los trabajadores, proporcionando seguro contra enfermedades y maternidad, invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y muerte. Un aspecto que no incluyó a diferencia de los sistemas de seguridad de otros países fue el seguro de desempleo. A finales de la década de los cincuentas se incorporan a los trabajadores de la caña al seguro social y se reactiva el reparto agrario. La seguridad social también se refuerza al crearse el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y se mejora sustancialmente la seguridad social para los gremios petrolero, electricista y ferrocarrilero.
El renglón de la vivienda adquiere relevancia y comienza la era de las unidades habitacionales que constituirían un factor de fortalecimiento de las capas medias de la población. Para 1973 se crea el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda (INFONAVIT) aunque en principio no incluyó a los obreros que ganaban entre 1 y 1.5 salarios mínimos, para ellos, para los más pobres, se funda el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad (Indeco) de muy bajo impacto en términos de construcción de viviendas en comparación con los demás institutos.
Se crea una red de tiendasincorporadas a la Conasupo extendiendo esta política hacia los campesinos quienes administraban las tiendas rurales.
Se registra en 1973 el primer intento de un programa de seguridad social para la población urbana y rural no asegurada (lo que hoy opera el llamado Seguro Popular) con el Programa de Solidaridad Social, iniciativa que duró poco por oposición de los empresarios.
Se emprende una campaña a nivel nacional sobre planificación familiar proporcionado gratuitamente a toda la población.
En el sexenio de López Portillo se inaugura un nuevo discurso político, empleando por primera vez la palabra marginados que incluía también por primera vez a la población indígena. Así mismo tienen lugar las acciones más importantes en materia social y de atención a los marginados, con el establecimiento de la Coordinadora General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) que atendía un abanico amplio de necesidades: sistema de abasto (Conasupo-Coplamar); mejoramiento de la casa rural, abastecimiento de agua potable y construcción de caminos (Sahop-Coplamar); construcción de escuelas rurales (SEP-Coplamar) y cobertura sanitaria para los marginados (IMSS-Coplamar). Para este magno proyecto fue necesario acopiar una gran cantidad de información acerca de las necesidades básicas por un grupo de investigadores sociales, entre ellos: Julio Boltvinik, Juventino Balderas, José Luis Rhi y José Carreño Carlón, entre otros. Con lo cual se construyó el concepto de Canasta de Necesidades Esenciales con lo cual se pudo llevar a cabo la primera medición de la pobreza enMéxico y se sentaron las bases para los futuros estudios y construcción de índices de pobreza que continúan hasta hoy.

En lo económico. La segunda guerra mundial brindó un lapso de prosperidad al país, sin embargo al terminar, los capitales que se habían refugiado en México se fueron retirando, para incentivar su regreso se implantó un modelo de desarrollo desigual caracterizado por bajos salarios, incentivos fiscales, protección arancelaria y un control político estricto sobre la fuerza laboral. Se hace obligatoria la norma constitucional de reparto de utilidades.

El salario mínimo planteado como una medida de protección social se convertiría más tarde en un medio de control salarial ligado al índice inflacionario y que es parte de los incentivos que se ofrecen a los capitales nacionales y extranjeros.

El final del sexenio de López Portillo (1981-1982) se ve ensombrecido por la crisis del petróleo y el consiguiente desastre de la economía del país, se declara la moratoria de la deuda pública y la nacionalización de la Banca, todo ello coincidiendo con el punto culminante del Estado benefactor. La crisis que arranca en estos años llegó para quedarse pues desde entonces hasta hoy no se ha logrado superar, la generación que nació en esos años de hecho ha vivido permanentemente en un país en crisis.

2.4 Crisis del Estado benefactor 1982…

La política de sustitución de importaciones no funcionó por tres razones principales: primero, pretendió hacer al país menos dependiente de las importaciones y simplemente cambió su composición: antes se importaban bienesmanufacturados para el consumo, después se importó fundamentalmente maquinaria e insumos para manufacturar los bienes en el país; segundo, para crear un empresariado nacional se cerró el mercado a la competencia, lo que terminó por beneficiar a las compañías extranjeras instaladas en el país; tercero, esta política favoreció la concentración del ingreso en los grupos empresariales, sin incrementar sustancialmente la capacidad de consumo de los sectores asalariados.

El presidente Salinas de Gortari manifestó su diagnóstico al respecto: “el ensanchamiento del papel del Estado en todos los ámbitos de la vida social, indispensable en periodo de reconstrucción, en el despegue industrial y en la promoción de la organización de la sociedad dejó de ser útil para tornarse crecientemente en un obstáculo a la dinámica que su propia acción generó…nuestro problema no ha sido el de un Estado pequeño y débil, sino el de un Estado que, en su creciente tamaño se hizo débil. Los problemas se agravaron, con un Estado que creció de manera desproporcionada y desordenada forzando sus afanes a la búsqueda de medios para sostener su tamaño”.

Desde el propio discurso oficial y desde luego bajo el eco de las recomendaciones de organismos financieros internacionales, se criticó al Estado benefactor como causante de la crisis por el excesivo gasto público, consecuentemente la receta fue disminuir drásticamente la intervención del Estado en la economía y dejarla en manos de la iniciativa privada y el libre juego de las fuerzas del mercado como eje principal del futuro desarrollo del país.Esta reforma del Estado incluyó en su discurso la promesa de un país pujante y prometedor y su inminente ingreso al primer mundo. Bajo estas premisas el nuevo modelo de desarrollo pasó de una economía cerrada a otra completamente abierta al exterior, pasando por alto que la industria del país ni la productividad en el campo no tenían de ninguna manera el nivel competitivo
que ostentan los países más desarrollados.

En este periodo el Estado mete reversa y contrario a la política anterior de crecimiento de empresas e instituciones que atendían la política social en un esquema más tendiente a la universalización, emprende ahora un proceso de “adelgazamiento” en donde sólo se va a circunscribir a la atención de necesidades focalizadas en la población más pobre. Esta nueva política genera una multiplicidad de programas sociales.

En esta etapa sin duda el Estado disminuye su intervención en la economía aunque sigue teniendo presencia en la política monetaria, en el control de los salarios y en la política fiscal. Se resiente la ausencia del Estado sobre todo en el ámbito educativo y económico donde hoy existe un saldo fenomenalmente catastrófico: 50 millones de pobres, 30 millones de mexicanos no han terminado la educación básica, población que por sí misma es equivalente a la matrícula nacional y podía constituirse en otro subsistema educativo para este problema, ni que decir de la ya famosa generación “ni-ni” que suma alrededor de 7 millones de jóvenes sin ninguna perspectiva ocupacional ni oportunidad de acceder a los niveles medio y superior de la educación.En el aspecto económico el mercado no ha sido capaz de generar el empleo para la creciente población activa. Desde 1982 a la fecha el PIB total ha sido errático y ha presentado sucesivas caídas: en 1982-1986-1995-2001 y 2009, baste decir que de 1982 a 2007 la economía creció en promedio anual sólo un 2.4%, es decir, el país padece un estancamiento desde ya veinticinco años y no se avizora una recuperación importante dado el difícil y adverso contexto internacional.

Algunos hechos a destacar de este periodo

Los organismos internacionales obligan al gobierno a reducir el gasto público como una medida para enfrentar la crisis, consecuentemente se recorta el gasto social. Los precios de los alimentos básicos se liberan. Se firma el Tratado de Libre Comercio Con Estados Unidos y Canadá.

Se reforma el IMSS con la clara intención de generar ahorro interno para financiar el crecimiento del país de donde surge el Sistema de ahorro para el Retiro (SAR).

Atendiendo a las recomendaciones de organismos internacionales como sana política económica, importantes empresas e instituciones estatales se privatizan, desincorporan y en otros casos se decreta su desaparición Teléfonos de México, Cananea, Tabamex, reprivatización de los Bancos, ingenios azucareros, empresas siderúrgicas, Conasupo, Fertimex, Ferrocarriles de México, Aeropuertos y líneas aéreas, entre las más importantes. En 1982 existían 1155 empresas estatales en 1992 quedan 239, prácticamente el Estado abandonó la esfera productiva y sólo se quedaron las empresas estratégicas como Pemex y la Comisiónfederal de Electricidad que recientemente absorbió las funciones de la recientemente desaparecida Compañía de Luz y Fuerza del Centro.

Los migrantes en Estados Unidos ven disminuidas sus expectativas ante la crisis norteamericana y la amenaza de una ley antiinmigrante

El presidente Salinas de Gortari rescata el olvidado programa de solidaridad de 1973, estableciendo el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) con el objetivo de focalizar los apoyos a los más necesitados con la nueva divisa de participación popular. Ya en el periodo del presidente Zedillo, después de tres años sin ningún proyecto social para combatir la pobreza, resucita al Pronasol, ahora bajo las siglas de Progresa: Programa de Educación, Salud y Alimentación, que alcanzó una cobertura de 2.6 millones de familias, así mismo se introdujeron algunos cambios importantes: se focaliza exclusivamente en los pobres extremos rurales, se centra en la familia, con lo cual la comunidad deja de ser el eje de acción, participación y organización comunitaria que impulsaba las demandas desde abajo.

A partir del gobierno del cambio, ya con el Presidente Fox se rebautiza el programa bajo la denominación de Oportunidades duplicando el número anterior de familias beneficiarias.

Se instituye el Seguro Popular para la población no asalariada.

Se decreta la Ley General de Desarrollo Social y su Reglamento y complementariamente se crea el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval).

Se reforma la Ley del ISSSTE, en donde el gobierno defiende sus bondades y mejoras para el trabajador, entanto una gran cantidad de los afiliados se manifestó en contra promoviendo amparos masivos.

El emblemático Instituto Nacional Indigenista llega a su fin y surge una nueva institución: la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
Bajo la idea de que la selección mexicana de futbol consiga logros sustantivos en la competencia mundial y mitigue los efectos de la crisis en la población, se establece la Iniciativa México, que se define así misma de la siguiente manera: “Iniciativa México es un llamado a la acción. Por eso, el corazón de este proyecto es una convocatoria dirigida a esas personas, instituciones y organizaciones que han comenzado a transformar el país, para que presenten sus proyectos de acción social o ecológica que ya están haciendo una diferencia positiva en su entorno. Las mejores iniciativas serán reconocidas y recibirán cursos de capacitación y profesionalización además de apoyos económicos para continuar su labor por México”. En palabras de Javier Aguirre: “se trata de pasar del sí se puede, al sí se pudo”. El final de la historia, como sabemos, es que no se pudo.
Tiene lugar el gobierno de la alternancia, por primera vez el Partido Acción Nacional llega al poder con un amplio margen de aceptación.

El gobierno de Felipe Calderón declara una lucha abierta contra el narcotráfico y el crimen organizado incorporando al Ejército y la Marina.

En resumen, durante este largo periodo que va desde la posrevolución, de 1930 a mediados de los años ochentas, el Estado benefactor fue construyendo una política de derechosuniversales que no concluyó, al mismo tiempo se generó una clase media y se alimentó la idea de que la pobreza era un estadio transitorio y no un problema estructural. Desde hace treinta años en que se intensifica la globalización, el país transita hacia una política pública radicalmente diferente de todo el tiempo anterior. El antropólogo Saraví lo aclara: “El Estado ya no solo no garantiza derechos universales (lo cual nunca fue el caso, sino que ahora ha abandonado la pretensión de lograrlo. No por las limitaciones de un Estado benefactor incompleto y limitado que no llega a las clases populares, y en particular a los pobres estructurales, como solía ser en el pasado. La ecuación se ha invertido, y son ahora las clases privilegiadas y medias las que se retiran del paraguas del Estado cediéndolo a los pobres y encontrando (en cierta medida forzosamente) su reemplazo en el mercado. El Estado benefactor se ha transformado en un Estado Focalizado en aquellos que no tienen acceso al mercado. Pero a pesar de este achicamiento, el Estado Focalizado continúa siendo limitado y no todos logran hacer valer sus derechos sociales. Para gruesos contingentes de pobres estructurales solo queda la familia, la comunidad (ambas en crisis) y hoy más que nunca las ONGs. El Estado Benefactor ha sido abandonado en uno de los extremos al mercado y ha cedido en el otro a las ONGs”

2.5 Bibliografía de este capítulo

BRACHET-Márquez Viviane. “El Estado benefactor mexicano: nacimiento, auge y declive”, publicado en “La pobreza en México y en el mundo” de Julio Boltvinik y Araceli Damián(Coordinadores). Ed. Siglo XXI, México 2004.

COPLAMAR. “Necesidades esenciales en México”. Siglo XXI, México 1982.

HOBSBAWM, Eric. “Historia del siglo XX”. Ed. Crítica. Argentina 2003

INEHRM.
“México 75 años de Revolución” Desarrollo Social. INEHRM, México 1988.

REVUELTAS, Andrea. “Las reformas del Estado en México: del Estado benefactor al Estado neoliberal”, publicado en la Revista Política y Cultura, invierno número 3. Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco. México 1993.

SARAVÍ A., Gonzalo. “De la pobreza a la exclusión: continuidades y rupturas de la cuestión social en América Latina”. CIESAS, México 2006.

SERNA, Enrique. “El seductor de la patria”. Ed. Planeta, México 2006

3.
Ámbitos de las políticas públicas

Como hemos visto en los capítulos anteriores las políticas públicas encuentran presencia en todos los ámbitos de la vida nacional, si por tal entendemos las decisiones políticas que afectan de forma diferenciada a la población en su conjunto o a grupos específicos. Es el caso de la decisión política de dejar el desarrollo económico al libre juego de las fuerza del mercado con cada vez menos intervención estatal, cuyos efectos sociales son de amplio espectro y afectan diferenciadamente a la población: en los niveles salariales, acceso al empleo, en el consumo, en el acceso y permanencia en los distintos niveles educativos, etc.

El concepto de políticas públicas comenzó a utilizarse en Estados Unidos y Alemania en los años cincuentas y sesentas, el teórico de la administración norteamericana, Henry Mintzberg, lo precisa: “Elconcepto política pública ha significado desde hace mucho tiempo para el sector público lo que el concepto estrategia significa para el sector privado, ambos sectores consideran que es una guía un plan, o un conjunto de directrices intencionadas para influir sobre ciertas decisiones actos en particular en el futuro”.

Así que tradicionalmente la política pública nos remite al ejercicio de la función pública de un gobierno y que solo adquiere sentido y significado cuando el proceso de su formulación, diseño, ejecución y evaluación, tiene lugar una amplia participación de la sociedad. Tal supuesto se sustenta en que vivimos en un Estado democrático y no en uno dictatorial donde la sociedad es pasiva y subordinada ante cualquier decisión política.

Tales premisas indican que no son plausibles las políticas públicas puras que únicamente tengan que provenir desde algún ámbito del Estado y que la burocracia las aplique, incluso, cabe señalar que no se circunscriben al espacio nacional, ya que organismos internacionales u otros Estados influyen en los ámbitos de aplicación de la política y aún financian su operación y puesta en marcha, a título de ejemplo podemos mencionar el anuncio reciente del proyecto “Salud Mesoamérica 2015” dirigido a la población más pobre de las entidades del sur de México y Estados centroamericanos, donde interviene el capital privado de los hombres más ricos del mundo, el Banco Interamericano de Desarrollo y los representantes de los gobiernos involucrados. Se puede citar también el financiamiento que el Banco Mundial otorga a México para llevara cabo acciones educativas compensatorias que están a cargo del CONAFE en las comunidades más pobres y aisladas geográficamente.

La política pública abarca un amplio abanico de decisiones en donde no necesariamente hace presencia la participación social o bien es de carácter restringido. Algunos ejemplos pueden ilustrarlo: la política fiscal se define en acuerdos con empresarios aunque no exentos de otros ingredientes políticos en el juego del poder entre los legisladores de distintos partidos políticos; la guerra contra el narcotráfico que es parte de la política de seguridad la asumió unilateralmente el Poder Ejecutivo; la política salarial se ha establecido desde hace ya muchos años en función de las variables salario mínimo e índice inflacionario, aunque subsisten negociaciones particulares con sindicatos que no se despegan sustancialmente de este procedimiento. En otros ámbitos como la educación, la política pública presenta algunas particularidades: en el nivel básico se acuerda fundamentalmente con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), en el nivel medio superior prácticamente el gobierno federal tiene el monopolio (con excepción de la UNAM y de las preparatorias del GDF). En el nivel superior, el gobierno federal ha impuesto una política a veces discreta y en otras abierta que ha cambiado el perfil que las universidades tenían hace veinticinco años: de uno más asentado en las necesidades sociales a otro más orientado hacia el mercado, en donde la política de evaluación ha sentado sus reales en un escenario donde las comunidadeseducativas poco o nada han participado. Es decir, en suma, que en nuestra realidad social, desde lo público, suelen encontrarse decisiones y formulación de programas públicos que afectan a una buena parte de la sociedad en donde no son comunes los comportamientos consensuados que incluyan a todos los actores involucrados.

La política pública la podemos reflexionar también desde otro ámbito: su ausencia, es decir, espacios y problemas donde no encontramos explícitamente una acción, algún proyecto específico o siquiera un lugar en las prioridades de la agenda pública. El no hacer, el dejar pasar, el no querer ver la realidad o un agudo problema, constituye de alguna manera una decisión política. Quizá un ejemplo muy palmario de esta negatividad o ausencia sea la precariedad laboral, en donde puede ubicarse uno de los principales efectos del cambio del Estado benefactor. La precariedad laboral se caracteriza por una escasa oferta de plazas de trabajo y las pocas que se ofrecen son de bajos salarios, sin estabilidad, con irrisorias o nulas prestaciones sociales, horarios de trabajo variables y en algunos casos infrahumanos, condiciones que incluso ahora enfrenta la fuerza de trabajo con estudios de licenciatura y posgrado y, como corolario, quien tiene un empleo en no pocos caso vive con la incertidumbre del despido o de la negativa a la recontratación. En esta problemática aunque hubo algunos intentos de intervención gubernamental, lo cierto es que hoy son prácticamente inexistentes.

Hasta aquí hemos identificado dos ámbitos de la política pública. Aquellos donde hayexplícitamente una intención o una intervención pública de amplio impacto social donde no se incluyen a todos los actores involucrados y el segundo, el espacio público o ámbito social donde está ausente dicha política, y que también podemos agregar, que es insuficiente o errada.

Otro ámbito de las políticas públicas es el referido a la política social que también suele mencionarse como política de desarrollo social y que es lo más publicitado por los distintos órdenes de gobierno. Esta noción de política tiene variados matices, para empezar anotemos la idea que nos proporciona el especialista en desarrollo social Fabián Repetto: “Las políticas sociales constituyen un subconjunto de las políticas públicas, entendidas éstas como la decisión y acción de una instancia estatal ante un tema que forma parte de la agenda gubernamental. El concepto de <política social> no tiene un límite preciso, no es una expresión técnica con significado exacto… se utiliza para hacer referencia a la política de los gobiernos respecto a aquellas actuaciones que tienen impacto directo en el bienestar de los ciudadanos a través de proporcionarles servicios e ingresos. Por lo tanto, la parte más importante está formada por la seguridad social, la asistencia pública, los servicios sanitarios, la vivienda”

El CONEVAL adopta una definición más pragmática: “es razonable concebir a la política social como aquellas acciones públicas dirigidas a promover y proteger el desarrollo social, y al gasto social como aquel concentrado en educación, salud, seguridad social, vivienda y asistenciasocial”. Aunque tautológico el concepto, al menos acota los campos de la política social.

Como ya hemos apuntado, en la política social no necesariamente tiene que intervenir una entidad estatal en su ejecución, el Estado puede delegar esta función a organismos sin fines de lucro, como las ONGs o bien a los particulares mediante algunos mecanismos de coordinación, es el caso de las guarderías infantiles del IMSS que amplía su oferta mediante la subrogación del servicio a particulares (recuérdese el caso de la guardería ABC de Sonora, que puso de relieve este mecanismo) o bien se puede citar el caso fe fundaciones privadas como la Fundación Telmex, Televisa, Azteca. Esta última modalidad si bien parte de principios de contenido social, en cuanto al lucro, no siempre se da de manera pura este supuesto, ya que este tipo de acciones para las empresas se traducen también en exenciones de impuestos y en otros casos francamente significa un negocio, en este punto se puede agregar que han proliferado despachos privados que han crecido al amparo de la evaluación de la política social y aún académicos de universidades públicas y privadas que en nombre de los pobres han incrementado sus ingresos desmedidamente.

Otro ámbito que abre el Estado ante la imposibilidad o incapacidad de cumplir las garantías individuales consagradas en la Constitución donde se enfatiza la universalización de los derechos sociales, es el llamado desarrollo social, que en México se plasmó oficialmente en el año 2004 con la expedición de la Ley General de Desarrollo Social, cuyo primer Artículo,en efecto, pretende cubrir estos vacíos:
I. Garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social;

Un rasgo definitorio de esta política social es su carácter focalizador, es decir, que está dirigida sólo a determinados individuos o grupos de la población, así como de una ubicación geográfica específica, de ello dan cuenta los artículos siguientes de la citada ley:

Artículo 5:
I. Beneficiarios: Aquellas personas que forman parte de la población atendida por los programas de desarrollo social que cumplen los requisitos de la normatividad correspondiente;
VI. Grupos sociales en situación de vulnerabilidad: Aquellos núcleos de población y personas que por diferentes factores o la combinación de ellos, enfrentan situaciones de riesgo o discriminación que les impiden alcanzar mejores niveles de vida y, por lo tanto, requieren de la atención e inversión del Gobierno para lograr su bienestar

Artículo 29. Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley. Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social que esta Ley señala y deberá, en todo tiempo,promover la eficacia cuantitativa y cualitativa de los ejecutores de la Política Social.
Así mismo, los campos de atención que plantea esta política social son los siguientes

Artículo 14. La Política Nacional de Desarrollo Social debe incluir, cuando menos, las siguientes vertientes:

I. Superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, autoempleo y capacitación;
II. Seguridad social y programas asistenciales;
III.
Desarrollo Regional;
IV.
Infraestructura social básica, y
V. Fomento del sector social de la economía.


Estos ámbitos de la política social adquieren expresión en el monto ejercido en el gasto social que asigna la Cámara de Diputados anualmente. El investigador Juan Pablo Guerrero enfatiza su importancia: “El presupuesto tiene una fuerte relación con la política (impacto político) y con el poder. La acción gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura política: la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte clave de la política, pues asigna recursos. Para tener una idea de su dimensión e importancia a continuación se reproduce el resultado del año 2009:

APERTURA DEL GRUPO FUNCIONAL DESARROLLO SOCIAL POR FUNCIÓN, 2009 |
GRUPO FUNCIONAL | MONTO EN MILLONES DE PESOS | % |
EDUCACIÓN | 478,595.80 | 31.98% |
SALUD | 338,807.10 | 22.64% |
SEGURIDAD SOCIAL | 437,141.20 | 29.21% |
URBANIZACIÓN, VIVIENDA Y DESARROLLO REGIONAL |154,064.40 | 10.29% |
AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO | 21,548.80 | 1.44% |
ASISTENCIA SOCIAL | 66,582.20 | 4.45% |
TOTAL | 1,496,739.50 | 100% |
Fuente: Evolución del Gasto Social, Centro de Estudios de las Finanzas públicas. Cámara de Diputados. 2009

Para una mejor apreciación hay que decir que el gasto social representó en este año el 64.5% del gasto total programable. Como se aprecia en el cuadro y gráfica anterior, la mayor parte del gasto social se concentra en tres rubros: la salud, la educación y la seguridad social, que en conjunto absorben el 84% del gasto total.
Dado que no somos legos en la contabilidad del gasto público a continuación se proporciona una breve explicación del presupuesto público
El Gasto Programable. Este gasto es todo aquél que puede proyectarse con anterioridad y está contenido en los distintos programas gubernamentales. Este rubro incluye el conjunto de las tareas del gobierno federal, en todos sus ámbitos de acción (defensa, turismo, ecología, desarrollo, etc.). Debe señalarse que en su ejercicio participan los gobiernos estatales y municipales, pues una buena parte del gasto programable está desconcentrado (particularmente en las áreas de educación, salud y seguridad pública). Las prioridades del gobierno se traducen en el gasto programable que financia las funciones del Estado. Se incluyen aquí los tres poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y el Instituto Federal Electoral.

A su vez, el ejercicio del gasto público del gobierno federal se realiza a través de distintas dimensiones o clasificaciones: Administrativa,Económica y Funcional.

Clasificación Administrativa: Presenta los gastos de acuerdo a las unidades administrativas del gobierno federal, sus organismos y empresas públicas, es decir, identifica a aquellas unidades específicas encargadas de ejecutar el gasto. Esta clasificación tiene por objeto facilitar el manejo y control administrativo de los recursos.
Clasificación Económica: Permite clasificar los renglones del gasto público en gasto corriente o de capital. El gasto corriente es aquel que no aumenta los activos del gobierno, mientras que el gasto de capital incrementa la capacidad productiva así como la inversión física directa y la inversión financiera. Esta distribución permite medir la influencia que ejerce el gasto público en la economía. Esta clasificación nos permite ver cuánto gasta el gobierno federal para realizar sus funciones, cumplir con algunas obligaciones como son salarios, pensiones y jubilaciones, entre otras.

Clasificación Funcional:
La distribución funcional establece la orientación de las políticas públicas a través del gasto. Hay cuatro grupos principales de funciones: El conjunto de funciones que participan de una mayor proporción del gasto presupuestario son las funciones de desarrollo social, y le sigue el gasto no programable. Entre ambas explican alrededor de las tres cuartas partes del presupuesto. Las funciones de desarrollo social se dividen en educación, salud, seguridad social, desarrollo regional y urbano, abasto y asistencia social y laboral.

Continuando con nuestro ejercicio del gasto social, podemos también examinar susámbitos a través de los programas específicos de desarrollo social. De acuerdo con el inventario del Coneval, en la esfera federal existen 179 programas sociales (ver anexo 1), donde desde luego no se incluye lo estatal y municipal que también cuentan con sus propios programas que, comparados con los federales se puede decir que no son significativos, veamos la siguiente tabla:

PROGRAMAS SOCIALES DEL ÁMBITO FEDERAL POR DEPENDENCIA |
Dependencia | Número de programas |
SAGARPA | 38 |
SEP | 28 |
SSA | 27 |
SEDESOL | 20 |
SHCP | 18 |
SEMARNAT | 14 |
SE | 8 |
STPS | 7 |
SEGOB | 7 |
SRA | 5 |
CONACYT | 3 |
SFP | 2 |
IMSS | 1 |
SCT | 1 |
TOTAL | 179 |
Fuente: Inventario Coneval, 2007

Como el asfalto mal aplicado o de mala calidad que al paso del tiempo se erosiona y va dejando baches que es necesario rellenar. Así la economía de mercado, a cada paso que da, va dejando una estela de problemas sociales que se han pretendido solucionar con programas específicos, es así que la política social en los últimos veinte años ha inundado a la sociedad con un mar de programas, donde se han creado políticas públicas hasta para la muerte como magistralmente lo retrata Saramago en su obra Las intermitencias de la muerte. Todo lo cual ha provocado limitaciones al avance de la política social, según reconocimiento del propio Coneval. Son tan serias las observaciones de este organismo que hacen pensar en la criatura del Dr. Frankestein, que en el fondo era buena pero se tornó mala, veamos su diagnóstico:
a) Posibles duplicidades entre programasb) Escalas pequeñas por las que se incurre en costos fijos altos

c) Duplicidad en aparatos burocráticos

d) Importantes problemas de coordinación interinstitucional, así como al interior de las mismas (instituciones)

e) Importantes problemas de coordinación con las entidades federativas y municipios

f) Dificultad en la planeación de la política de desarrollo social

Este punto de vista aunque importante, se puede observar que se enfoca al ámbito de la gestión y no a lo medular: los resultados. Ciertamente el crecimiento de los programas sociales ha sido desproporcionado como sugiere el Coneval, por ejemplo en el caso de aquellos dirigidos a la educación y sujetos a Reglas de Operación, en 2004 eran 18 y ya para el año 2009 se habían duplicado, sumando un total de 35.
sA qué obedece la dificultad de la planeación de la política de desarrollo social que plantea el Coneval? El autor Luis Aguilar citando al estudioso (Lindblom) de la política pública norteamericana nos proporciona una pauta: “La realidad encontrada en las investigaciones de la toma de decisiones en el gobierno norteamericano es que se utiliza con mayor frecuencia el método de las aproximaciones sucesivas…es decir, <la ciencia del Muddlin Through>. Que literalmente se podría traducir como: lanzarse a conseguir una conclusión exitosa, atinada, en un camino desorganizado o en un ambiente caótico. Es una forma idiomática del inglés, que siguiendo el mismo estilo en español, diríase que es <la ciencia de sacar al buey de la barranca> refiriéndose a la superación detodas la dificultades encontradas en condiciones extraordinarias”
Este incremental procedimiento refleja las dificultades a que se enfrentan los diseñadores de política pública y sus programas: una realidad social y compleja que los rebasa, ante lo cual tienen que tomar decisiones apresuradas con posibilidades limitadas para cumplir con los cánones básicos de diagnósticos y procesamiento de información relevante, lo cual trae como resultado el desorden que apunta el Coneval.
De otra parte, también se expresa la inconsistencia del Plan Nacional de Desarrollo y los correspondientes Programas Sectoriales (ver anexo 2), los cuales se han formalizado, o en el mejor de los casos se han tornado indicativos, lo que conlleva al gobierno a una toma de decisiones contingente teniendo como estrategia de la política social una apuesta a programas específicos para cada problema que va surgiendo, cuya demanda de solución plantea la sociedad, la coyuntura política, o bien recomendaciones de organismos internacionales..
A efecto de que el lector tenga idea clara de los ámbitos que abarcan los programas sociales y la variedad de problemas que atienden al final de este capítulo se incluye un anexo donde se listan aquellos que están sujetos a Reglas de Operación del grupo correspondiente a desarrollo social.

3.1 Bibliografía de este capítulo
CASAR, Pérez María Amparo “sQué es el presupuesto federal?” Programa de Presupuesto y Gasto Público. Centro de Investigación y Docencia Económicas

Centro de Estudios de las Finanzas Públicas.
“Evolución del Gasto Social”, Cámara deDiputados. 2009
CONEVAL.
Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México. CONEVAL. 2008
GUERRERO, Juan Pablo. “Manual sobre la clasificación funcional del gasto público”. CIDE

RUIZ, Sánchez Carlos. “Participación de la comunidad en la elaboración de políticas públicas para el desarrollo” en: JIMÉNEZ, Guzmán Lucero (Coordinadora). Desarrollo Sustentable y Participación Comunitaria. CRIM-UNAM. 1994

Ley General de Desarrollo Social.
Decreto 20 de enero de 2004
MINTZBERG, Henry.
“Una estrategia emergente para la política pública”. Revista de Gestión y Política Pública, CIDE, primer semestre 1995
REPPETO, Fabián.
“Nueva Matriz sociopolítica, problemas sociales y políticas públicas: América Latina a inicios del Siglo XXI”, en: De la pobreza a la exclusión, CIESAS 2006

3.2 ANEXO 1
PROGRAMAS/DEPENDENCIA DEL GRUPO FUNCIONAL DESARROLLO SOCIAL | |
HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO |   |
Créditos del Programa PROSAVI (FOVI) |   |
Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal para Vivienda |   |
Programas Albergues Escolares Indígenas |   |
Programa de Infraestructura Social Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas |   |
Programa Fondos Regionales Indígenas (PFRI) |   |
Programa para el Otorgamiento de Créditos (SHF) |   |
Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) |   |
Programa Promoción de Convenios en Materia de Procuración de Justicia (PCMJ) |   |
Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas (PFDCI) |   |
Programa Turismo Alternativo en ZonasIndígenas (PTAZI) |   |
Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI) |   |
Programas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas |   |
TOTAL | 12 |
EDUCACIÓN PÚBLICA |   |
Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Mestiza (CONAFE) |   |
Atención a la Demanda de Educación para Adultos (INEA) |   |
Programas de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE) |   |
Programas del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA) |   |
Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) |   |
Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES) |   |
Programa Escuelas de Calidad |   |
Programa Fondo de Modernización para la Educación Superior (FOMES) |   |
Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con Evaluación de la ANUIES |   |
Programa de Fondo de Fomento a la Innovación en la Educación Básica |   |
Programa de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa |   |
Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas |   |
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades |   |
Acciones Compensatorias (Programa de Apoyo) para Abatir el Rezago Educativo en EB CONAFE |   |
Modelo de Educación para la Vida y el Trabajo (INEA) |   |
Modelo Comunitario de Educación Inicial y Básica para Población Indígena y Migrante CONAFE |   |
Programa Becas de Apoyo a la Educación Básica de Madres Jóvenes y Jóvenes embarazadas |   |
ProgramaAsesor Técnico Pedagógico |   |
Programa de Educación básica para Niños y Niñas de Familias Migrantes |   |
Programa Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprov. Escolar |   |
Programa del S N de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros de E B en Servicio |
Programa Nacional de Lectura |   |
Fondo de Apoyo a la Calidad para Institutos Tecnológicos Federales |   |
Programa para el Fortalecimiento de la Escuela Telesecundaria |   |
Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento (Alta Competencia) |   |
Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC) |   |
Programa de Apoyo a Comunidades para Restauración de Monumentos y Bienes Artísticos de PF |
Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE) |   |
Programa Beca de Apoyo a la Práctica Intensiva y al Serv. Social para Estudiantes de Esc. Normales Públicas. |   |
Programa de Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena |   |
Programa de Escuela Segura |   |
Programa Escuelas de Tiempo Completo |   |
Habilidades Digitales para Todos |   |
TOTAL | 33 |
SALUD |   |
Programa Comunidades Saludables |   |
Programa Salud para Todos (Seguro Popular de Salud) |   |
Programas de Atención a Personas con Discapacidad |   |
Programa IMSS-Oportunidades |   |
Programas de Atención a Población con Vulnerabilidad Social |   |
Programa Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud |   |
Programa de Desarrollo HumanoOportunidades |   |
Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas |   |
Programas para la Protección y Desarrollo Integral de la Infancia y Adolescencia |   |
Caravanas de la Salud |   |
Seguro Médico para una Nueva Generación |   |
Sistema Integral de Calidad en Salud |   |
Programas de Atención a Familias y Población Vulnerable |   |
Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras |   |
TOTAL | 14 |
MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES |   |
Programa de Agua Limpia |   |
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas |   |
Programa para la Const. y Rehabilitación de Sistema de Agua Potable y saneamiento en zonas rurales |
Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales |   |
TOTAL | 4 |
APORTACIONES A SEGURIDAD SOCIAL |   |
Programa IMSS-Oportunidades |   |
Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas |   |
TOTAL | 2 |
DESARROLLO SOCIAL |   |
Programa Hábitat |   |
Programas del Instituto Nacional Indigenista (INI) |   |
Programa Tortilla a cargo de Liconsa, S.A. De C.V. |   |
Programa de Abasto Social de Leche a Cargo de Liconsa, S.A. de C.V. |   |
Programa de Abasto Rural a Cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA) |   |
Programa de Opciones Productivas |   |
Programa Jóvenes por México |   |
Programas de la Comisión Nacional de las Zonas Áridas (CONAZA) |   |
Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda 'Tu Casa' |   |
Programas delFondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART) |   |
Programa Iniciativa Ciudadana 3 x 1 ( Programa 3 x 1 para Migrantes) |   |
Programa de Incentivos Estatales |   |
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas |   |
Programa de Coinversión Social |   |
Programa de Empleo Temporal (PET) |   |
Programa de Desarrollo Humano Oportunidades |   |
Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas |   |
Programa 70 y Más ( Atención a Adultos Mayores de 70 años y más) |   |
Programa de Atención a los Adultos Mayores en Zonas Rurales 3/ |   |
Programa de Vivienda Rural |   |
Fondos Regionales de Combate a la Pobreza |   |
Programa de Adquisición de Suelo Apto para Vivienda |   |
Programa Retiro Para Población en Oportunidades |   |
Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. 4/ |   |
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas |   |
Rescate de Espacios Públicos |   |
Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial |   |
Programa de Estancias Infantiles para madres trabajadoras |   |
Programa de Apoyo Alimentario (Antes Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa) |   |
Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias -Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria |   |
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) |   |
TOTAL | 30 |
Otros Programas de la Dependencia (no sujetos a ROP) |   |
Servicios a Grupos con Necesidades Especiales |   |
Financiamientosde Proyectos para la Producción de Artesanías |   |
Actividades de Apoyo a la Función Pública y Buen Gobierno |   |
Operación del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal |   |
Definir y Conducir las Políticas de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio |   |
Definir y Conducir las Políticas de Desarrollo Social y Humano |   |
Actividades Orientadas a la Evaluación y al Monitoreo de los Programas Sociales |   |
Evaluación del Impacto del Programa Oportunidades (Realizar y Coordinar la |   |
Formación de Recursos Humanos que Promuevan el Desarrollo Institucional |   |
Desarrollar e Incorporar Nuevas Tecnologías para el Control y Operación del P. Oportunidades |   |
Fomento del Desarrollo de las Organizaciones de la Sociedad Civil |   |
Informar a la Sociedad las Actividades que realiza la Dependencia |   |
Representación Legal, Asesoría Jurídica, Proyectos de Disposiciones Normativas |   |
Incorporar y Recertificar Familias Beneficiarias |   |
Proyectos Estratégicos y Programas Regionales de Ordenación del Territorio |   |
Diseñar e Instrumentar las Políticas de Ordenación del Territorio |   |
Formular e Instrumentar las Políticas Nacionales para el Desarrollo Territorial |   |
Planear e Inducir el Desarrollo Urbano y Regional |   |
Estudios y Acciones de Planeación del Desarrollo Urbano (Subsidios de Apoyo al Desarrollo Urbano) |
Identificar e Inventariar Suelo Apto para Reserva Territorial Urbano y la Vivienda en Ciudad |   |
Impulsar el Crecimiento,el Financiamiento y la Oferta de Suelo para la Vivienda |   |
Promover el Crecimiento del Sector Vivienda |   |
Impulsar la Productividad y Competitividad del Sector Habitacional |   |
Promover el Financiamiento para el Crecimiento del Mercado de Vivienda |   |
Fomentar la Oferta de Suelo con Servicios Básicos para Vivienda |   |
Distribución de Agua para Uso Humano a los Habitantes del Semidesierto |   |
Apoyo a Programas Sociales |   |
Evaluación y Estudios de los Programas Sociales |   |
Programa de Modernización de los Registros Públicos |   |
Credencialización para Adultos Mayores |   |
Programa de Impulso al Desarrollo Regional Programa de Adquisición de Leche |   |
Programa Piloto Jóvenes con Oportunidad |   |
Desarrollo para los Habitantes del Semidesierto |   |
Vinculación Científica y Transferencia de Tecnología |   |
Desarrollo de las Culturas Indígenas |   |
Desarrollo Social y Humano de los Pueblos Indígenas |   |
Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia |   |
Otorgar Estímulos Económicos a Jubilados y/o Pensionados |   |
Diseñar y Aplicar Metodologías de Evaluación de Programas Sociales; indicadores de pobreza |   |
TOTAL | 39 |
GRAN TOTAL | 134 |
Fuente: Evolución del Gasto Social, Centro de Estudios de las Finanzas públicas. Cámara de Diputados. La relación Estado-Sociedad y las políticas públicas
Para introducirnos a este apartado, comencemos por mencionar los casos recientes que ha dictaminado la Suprema Corte de Justicia, dado que sus causas yefectos han tenido una repercusión nacional: (1) el caso de los niños fallecidos en un incendio de la Guardería ABC del Estado de Sonora, (2) los presos políticos del Municipio de Atenco, (3) las indígenas Teresa y Alberta acusadas de delito de secuestro de policías, (4) el caso de Lidia Cacho atropellada en sus derechos humanos por el Gobernador de Puebla, Mario Marín; (5 )y el Decreto de extinción de la Cía. De Luz y Fuerza del Centro. La lista podría extenderse pero por ahora basta con éstos para ilustrar los conceptos que a continuación queremos dilucidar.
Todos los casos son totalmente diferentes en cuanto sus motivaciones, delitos implicados y variados ámbitos jurisdiccionales, sin embargo en todos ellos, lo que trata la Corte es impartir justicia y defender el orden constitucional, son conflictos en que se ponen vis a vis el Estado con el ciudadano. No obstante las particularidades de cada caso, lo que los hace comunes entre sí es el dictamen de la Corte: en todos los casos no se determinó responsabilidad alguna, sea sobre personas en lo individual o sobre las instituciones, así mismo tampoco hubo pronunciamiento alguno sobre reparación de daños, es decir lo que primó fue la aplicación del derecho positivo sobre la moralidad que cada uno de los casos entrañaba.
En los casos 2 y 3 se dio un dictamen favorable a las víctimas en cuanto que se ordenó su inmediata liberación, por lo que pudiera pensarse que se hizo justicia, sin embargo no se sanciona las conductas indeseables de los funcionarios cuyas pruebas presentadas fueron invalidadas por la corte por carecerdel mínimo sustento jurídico. En el caso 1 y 4 se demandaba precisamente la irresponsabilidad de los funcionarios, la Corte determinó que no había responsabilidad y en el último se concluye que el Decreto de extinción de la Cía. de Luz sí estaba ajustado a derecho. Es decir, finalmente no importó la muerte de 49 niños y el sufrimiento de lesiones de otros cien más, el hecho de que miles de trabajadores se queden en la calle sin empleo, ni los daños personales y familiares causados a las víctimas que injustificadamente estuvieron en la cárcel.
Uno de estos casos que más poderosamente llamó la atención tanto por su gravedad como por el proyecto de resolución preparado por el Ministro Ponente Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, fue el de la Guardería ABC, donde dicho Ministro llamaba a la Corte a un cambio radical, a desechar los viejos lentes con que ortodoxamente se ha visto la justicia, invocando precisamente no solo la autoridad constitucional de la Corte sino también a su fuerza moral, sin temor alguno a nombrar las cosas como son y en tal caso a señalar con nombre y apellido a los responsables e incluso la obligación de reparar el daño. El otro énfasis del Ministro Zaldívar se encuentra en la inmejorable opción que tiene la Corte de ejercer un control de constitucionalidad como última instancia.

Dado lo valioso del discurso del Ministro Zaldívar y para que el lector se de una idea de la oportunidad histórica que el pleno de la Corte despreció para llevar a la justicia a la altura que un país democrático merece, a continuación reproducimos sólo unos cuantospárrafos del proyecto que consta de 370 páginas y que se puede consultar completo en la página electrónica de la Suprema Corte:

“En este sentido, la presente facultad de investigación 1/2009, se inserta dentro de este proceso evolutivo, mediante el cual, esta Suprema Corte ha venido redimensionando la facultad de investigación como un medio de control de constitucionalidad, cuyo objetivo primordial radica en proteger los derechos fundamentales que han sido vulnerados de manera grave por las omisiones o acciones de las autoridades”.

“Bajo este nuevo paradigma, debe entenderse a la facultad de investigación, en primer lugar, como una facultad de carácter extraordinario, la cual debe atender a dos circunstancias: a la gravedad en la violación de los derechos fundamentales y a la insuficiencia de los medios ordinarios para hacer frente a dichas violaciones. En suma, la Suprema Corte entrará allí dónde las autoridades e instituciones han fallado”.

“Es necesaria además, la participación de la Corte por su autoridad moral y política. Este Tribunal constitucional determina la existencia de violaciones graves a los derechos fundamentales y señala a los responsables, como garante último de los derechos fundamentales consagrados por la Constitución. Su función es la de señalar la existencia de violaciones graves a las garantías individuales y la responsabilidad constitucional, política y ética de los servidores públicos que por acción u omisión incurrieron en ellas”.

“La intervención de la Suprema Corte, es de gran relevancia y debe señalar con la autoridad constitucionaly moral que posee, los nombres de los funcionarios que con sus acciones u omisiones vulneraron los derechos y valores que se comprometieron a respetar, pero también a proteger. El simple señalamiento de hechos y de violaciones de derechos fundamentales sin la determinación de los responsables haría inútil el ejercicio de la facultad de investigación”.

“Así, aunque el dictamen que se emita no sea vinculante, eso no significa que no tenga consecuencias. Las tiene en el terreno de la ética y de la legitimidad democrática. Las tiene como censura de la gravedad de las violaciones a los derechos fundamentales constatadas, como mensaje a todas las autoridades del país para que sucesos de esta índole no vuelvan a acontecer. Con toda su autoridad moral esta Suprema Corte emite un dictamen de cara a la Nación, en el que declara la violación grave de garantías individuales y los responsables de las mismas, esto, sin duda tiene un peso y un valor que reafirma a este Tribunal Constitucional como contrapeso y barrera frente a los abusos del poder”.

“Debemos reiterar que el objetivo primero y último de un Tribunal Constitucional radica en la protección de los derechos fundamentales de los individuos, y ése es el elemento común que identifica a la facultad de investigación con los demás controles de constitucionalidad a través de los cuales los gobernados pueden demandar la protección de sus derechos”.

“De tal manera que el señalamiento de las violaciones graves a garantías individuales es, por un lado, una censura constitucional, política y ética a los servidores públicosresponsables, y es, a la vez, una exhortación a las autoridades para que tomen las medidas preventivas a futuro y sobretodo, reparen el daño de las víctimas”.

“La resolución que se emita no tendrá fuerza vinculante pero sí la fuerza moral del Tribunal constitucional. No adjudicará responsabilidades penales, administrativas o civiles pero sí constitucionales, éticas y políticas. No servirá para sancionar a las autoridades pero sí para señalarlas desde los valores de la Constitución y reprobarlas con ese peso. En suma, tendrá como objetivo primero y último el velar por el respeto a los derechos fundamentales y por la integridad de la Constitución”.

Este discurso que es toda una joya para la democracia nos da pie para examinar los conceptos de responsabilidad y moral que están estrechamente ligados a la política pública, los cuales adquieren relevancia como preceptos que deben estar presentes en la relación Estado-sociedad. Tal es el caso de los programas sociales, es decir, se invierten recursos públicos para cumplir ciertos objetivos en el bienestar de la población, que si no se cumplen no hay responsables.
Hemos visto que si el ápice más alto de la organización del Estado no está dispuesto, no puede, no quiere o declara que no está en sus facultades asumir estos valores de la justicia, y si el máximo Tribunal no se hace responsable, entonces los gobernados se encuentran en un estado de indefensión y vulnerabilidad. Entonces la pregunta obligada es squién los tiene que reconocer, vigilar, controlar? sQué es necesario hacer para remediar o siquiera atemperareste problema?
Lo público, al parecer se mueve entre dos ámbitos, por un lado en la predominancia de la aplicación de leyes positivas y, por otro, una dinámica social que empuja a permear ese positivismo de una política moral y, mientras esa armonización o reconocimiento se hace realidad, los gobernados critican pero sólo obedecen. Es decir, que en los hechos se hace patente un monopolio de la política, la administración de la Constitución y lo que debe ser, en manos sólo de los gobernantes y los políticos. Rabotnikov en su análisis sobre el planteamiento de Koselleck, apunta que en el Estado moderno: “Parecen generarse ciertas <reglas de lo político>: responsabilidad, decisión, generación y conservación del poder, previsibilidad, calculabilidad, reglas que permitirán una alta especialización de la dinámica y la gestión políticas, combinada con una creciente indiferencia hacia todo lo demás. Pero también serán reglas que para el súbdito despojado de toda capacidad de acción y de todo poder, no pueden sino resultar totalmente ajenas. El súbdito se convierte de este modo en una suerte de <extranjero> en la política”.
Sin embargo el Estado no puede sostener esta posición indefinidamente ya que se estaría moviendo en una frontera muy delgada para convertirse en un Estado autoritario y reprimir toda suerte de crítica o movilización de descontento, de hecho nuestro país ha vivido estas condiciones en distintos momentos de su historia. La crítica al Estado ha recorrido un camino muy largo desde el siglo XVIII, hasta que “al final la sociedad tocará las puertasde los poderes políticos, llamando también allí la atención y demandando su admisión” (Koselleck). Este amplio y sinuoso proceso de la crítica devino en lo que hoy se conoce como la sociedad civil - cuya trayectoria no podemos tratar aquí por razones de espacio – donde se formarán las escuelas de la moralidad cívica, en donde lo público deja de ser coto exclusivo de lo estatal, donde la moralidad pasa a ser voz de la sociedad, en una de cuyas expresiones surgen las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC).
En el Estado moderno, entonces, se configuran dos poderes: el poder que da el imperio de la ley positiva y el poder que otorga la legitimidad moral que ejerce la sociedad a través de diversos mecanismos que interpelan al Estado, en donde también no debemos pasar por alto la oposición de los pueblos originarios, no hay que olvidar que en México subsisten alrededor de diez millones de indígenas, donde en el seno de sus comunidades se revela una organización política muy diferente a la democracia liberal que podría denominarse “democracia comunitaria” (Villoro).
Esta polarización del poder cuya sartén por el mango la tiene el Estado, hasta ahora en nuestro país se ha resuelto con una nueva institucionalización del gobierno, sobre todo a partir de mediados de los años ochentas. El cambio institucional se operó con más intensidad durante la gestión del presidente Salinas, quien antes de llegar a este puesto se había encargado de estudiar las directrices que en adelante harían frente al disenso sobre la política pública. De esta manera, en su tesis de doctoradoplanteaba la participación social de la siguiente forma:

Fuente: Producción y participación política en el campo. Carlos Salinas de Gortari, pág. 25
Como se aprecia en la gráfica, Salinas estaba clarísimo del papel que jugaba la participación social en el ámbito de los programas públicos, donde al mismo tiempo que se buscaba el bienestar social, éste era una condición también para conseguir la lealtad al sistema político. En este mismo trabajo Salinas apunta: “los mexicanos tienen una actitud doble respecto a su sistema político: por una parte critican severamente los servicios que reciben cotidianamente; pero, a través del proceso de adquisición de cultura (que reciben de los libros de texto y de la propaganda política) evalúan en forma muy positiva los aspectos <normativos> del sistema y se adhieren a instituciones como el partido, el presidente, la Revolución Mexicana o la Constitución”.
Tal era la tramoya samaritana que le brindó buenos dividendos al régimen, algunos de cuyos rasgos persisten hasta hoy, no obstante esta percepción, Salinas se proclamaba redentor de los pobres, al mismo tiempo que reconocía los lastres de su partido político: “Hasta hace pocos años, se consideraba como participación una serie de actos encaminados a influenciar al gobierno dentro de las reglas del juego electoral, participar significaba principalmente votar, y ocasionalmente concurrir a mítines políticos y colaborar en la organización de las campañas oficiales. Eran la única excepción a esta regla las actitudes políticas no convencionales, como las huelgas y los movimientosde protesta. Los comportamientos convencionales y los no convencionales se contemplaban como excluyentes entre sí, y los últimos eran generalmente ignorados”. Seguramente el lector se preguntará sacaso hoy esto ha cambiado sustancialmente?
En una de las conclusiones de la tesis, Salinas, apunta: “Destaca sobre todo que las comunidades más participativas son las que desarrollan menos vínculos de dependencia con el Estado. Lo anterior parece señalar que el Estado podría encontrarse ante un dilema: si deseara aumentar la productividad y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, mediante la participación colectiva, ello podría ser a costa de perder el apoyo político; por otra parte si deseara maximizar los montos de apoyo, los resultados parecen indicar que tendría que renunciar (el Estado) a la intensificación de los programas de organización y de aumento de la productividad”.
tVaya dilema! Como sabemos (no por los libros de texto) cuando ya Salinas estuvo en la presidencia, resolvió esa disyuntiva en la política pública con la creación de los Comités de Solidaridad, a los cuales aplicó sus tesis: sí apoyar con recursos públicos pero siempre y cuando haya reciprocidad hacia el Partido y hacia el gobierno, tales fueron los mecanismos de que se valió la política social y que se supone terminaron con el fin del milenio, coincidiendo con el cambio democrático que puso fin a un Estado despótico.
Esta historia ya pasada es relevante traerla a cuento en tanto que algunos rasgos de la política anterior subsisten, lo que hace pensar que el tipo de participaciónsocial que fue promovida desde hace treinta años nació condenada y en tal caso, también la sociedad civil tendrá que continuar con la bandera de la moralidad, como ya lo vimos en los recientes casos que resolvió la Suprema Corte y el llamado urgente que hizo el Ministro Zaldívar a moralizar la política y la justicia.
Es también importante en este curso, destacar este proceso histórico de las políticas públicas, ya que cuando se abordan en el ámbito de la academia o de cursos de capacitación se advierte una tendencia a abordarlas desde el punto de vista de la administración pública, donde se pone más el acento en los aspectos legales, gerencial, de diseño institucional y diversas metodologías de evaluación – casi todas manufacturadas por organismos internacionales – dando por sentado que las políticas públicas se procesan y se operan en “Estados democráticos” o en “Estados de derecho” y que entonces sólo resta concentrarse en la aplicación de modelos, métodos, técnicas y uso de tecnología que hagan eficientes y eficaces las políticas públicas.
4.1 La nueva institucionalidad de la política social
El cambio más relevante que emprendió el nuevo gobierno (2000-2006) fue la expedición de la Ley General de Desarrollo Social en 2004, instrumento jurídico de protección y regulación de los derechos sociales del cual no se tenían antecedentes en el país, y de su respectivo Reglamento publicado en enero del 2006, el cual fue objeto de una controversia constitucional promovida por la Cámara de Diputados, que en términos generales fue desechada por la Suprema Corte.
El ejecentral de la controversia estaba en la definición que de facto otorgaba el Reglamento a la política social, es decir, de pasar de la obligación del Estado de proteger las garantías individuales consignadas en la Constitución en lo que a objetivos sociales se refiere, a institucionalizar y legalizar una política social focalizada sólo en la atención “a los grupos y personas identificados en situación de pobreza, marginación y vulnerabilidad” (art. 15 del Reglamento). Lo cual a su vez, los ministros de la Corte justificaron en función de que no hay recursos públicos que alcancen para extender la política social a toda la ciudadanía, por lo tanto, es potestad del Estado priorizar la política social en las facultades de planeación del desarrollo. Esta resolución de la Corte, en su momento, el Diputado Julio Boltvinik la debatió públicamente, su crítica concluye sustantivamente en que: con tales decisiones asistimos al óbito de la Constitución, ya que implicaron la renuncia del Estado a garantizar la prevalencia de los derechos sociales para todos los ciudadanos, para permitir entonces que las condiciones de vida de la población sean determinadas por el libre mercado y que complementariamente queden en manos del Secretario de Hacienda.

Sin embargo hemos de recordar que desde antes que se aprobaran estos instrumentos de política pública, ya se venía practicando una política focalizada, la diferencia estriba en que a partir de ahora se legaliza dicha práctica y se refuerza un escenario donde la ciudadanía queda aislada en sus derechos sociales.

La nueva política públicaen la práctica divide a la ciudadanía, en donde la línea divisoria oficial de la pobreza se constituye en la frontera que separa y jerarquiza a la población (tal como lo hace el Banco Mundial). En términos de la significación amplia de los derechos sociales, dicho modelo implica una exclusión, donde pobreza y desigualdad no pueden equipararse a la exclusión social, en consecuencia, en lugar de perfeccionarse la política pública se le añade un nuevo problema.

Este nuevo enfoque basado en la exclusión, implica desconocer de facto la acumulación de desventajas sociales que ha experimentado la población como producto de dejar el equilibrio social en manos de la autorregulación del mercado, veamos algunos ejemplos de esta exclusión:

En el renglón económico: la carencia de oferta de empleo y el empleo precario; en la educación: insuficiente oferta y calidad educativa, deserción escolar, al mismo tiempo que la cancelación de la movilidad social ascendente en los casos de obtener mayores niveles educativos; el abandono de la función social de la universidad pública; en lo geográfico: las mejores ventajas y condiciones que antes ofrecían las grandes ciudades para un mejor bienestar ahora se manifiestan en sentido contrario: aglomeración, hacinamiento, violencia, contaminación, desastres naturales, desintegración social, no obstante los gobernantes siguen apostando al crecimiento de las ciudades en donde priva el negocio de las grandes empresas por sobre el bienestar de la colectividad (véase el caso de las gigantescas obras viales).

Estos ejemplos de exclusión socialy otros más, como se desprende de la LGDS y su Reglamento no están contemplados dentro de la política social, todo lo cual refuerza la pobreza estructural que ancestralmente viene padeciendo el país, al mismo tiempo que se esfuma el sueño de que los pobres no iban a ser siempre pobres.

En este escenario donde el Estado no puede garantizar derechos universales (al menos en los países latinoamericanos nunca ha sido el caso, y no hablamos de un simple concepto, la vigencia universalizable de la ley exige la igualdad de los ciudadanos) y legalmente abandona la posibilidad de hacerlo, deja un amplio espacio que necesariamente alguien tiene que cubrir: las familias lo están haciendo al posibilitar el alargamiento de la independencia de los hijos, las comunidades en aquellos lugares donde todavía afortunadamente subsisten, las redes sociales de migrantes y la creciente participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC).

De hecho en la nueva Ley, formalmente se abren espacios para la participación de las OSC en distintos ámbitos, lo cual no implica que su acción se deba circunscribir a ellos, sino que también se perfilan nuevas perspectivas a partir de la crítica moral y política que sean capaces de hacer a la política pública imperante, ya que en principio aunque la LGDS contempla las posibilidades específicas de vinculación de las OSC con la política social, en la práctica se encuentran muy acotadas y sujetas a reglas (algunas de ellas no escritas). Por ejemplo, es el caso en que se prevé y se reitera en distintos artículos de la Ley, la participación delas OSC en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones del desarrollo social; sin embargo, en la realidad es escasa dicha participación. No pocas veces, los funcionarios dan por satisfecho el cumplimiento de la Ley con la organización de foros y consultas públicos pero que finalmente no tienen una repercusión importante en este proceso. Es particularmente ostensible el monopolio que tienen los organismos – tanto el federal como los estatales – en el caso de la evaluación, donde ante una crítica seria, los funcionarios se ven o se sienten amenazados, consecuentemente son muy cuidadosos en abrir la puerta, seleccionando a la organización pública o privada que mejor satisface sus expectativas.
El espacio público finalmente es una arena, donde se escenifica una lucha de intereses antagónicos, por lo que toca a la sociedad civil no se resuelve hostilmente, está probado históricamente (recuérdese el proceso histórico de las logias) que la crítica abierta y constante al quehacer del Estado, abre mayores espacios de participación, incluso la crítica silenciosa (el caso del abstencionismo en las elecciones) también juega su papel en la formación de ciudadanía. Hemos visto en este capítulo que la crisis del Estado benefactor a principios de los ochentas dio lugar a un nuevo modelo de la política, pero que también se expresaron otras acciones y proyectos alternativos para el país que fortalecieron la ciudadanía y enriquecieron su crítica: el temblor de 1985 que sacudió principalmente a la Ciudad de México y que provocó la acción de losciudadanos en un fin común, de lo cual emergieron variadas organizaciones de la Sociedad Civil; el movimiento popular de 1988 que tuvo la virtud de hacer confluir el interés de millones de ciudadanos hacia el fin común de conseguir un cambio y nuevos términos de la justicia y, finalmente el movimiento indígena de 1994 que planteaba también un nuevo proyecto de nación, que surgió como respuesta al hartazgo de siglos de colonialismo y variadas formas de liberalismo y de alguna manera a la falta de continuidad del movimiento del 88 que finalmente quedó reducido al partidismo y la contienda electoral de triste memoria hasta hoy. Si estas manifestaciones cívicas las vemos en perspectiva histórica, quizá, de algún modo, nuestra percepción sea más optimista, es realmente extraordinario que en un lapso tan corto de diez años el poder ciudadano que conlleva su crítica al Estado de distintas maneras, se haya manifestado en tal magnitud que estremecieron al país. Han sido momentos históricos contemporáneos en que la sociedad ha planteado antinomias, que en el acto del pensar, le ha acompañado un “calambre mental” como diría Wittgenstein, para cuyo alivio ha tenido que plantear proyectos alternativos, es decir, la acción colectiva, si bien fueron antinomias que no llegaron a cristalizar todos sus objetivos, son hechos relevantes que demuestran que la concepción de la justicia no es fija ni invariable y que ha ido cambiando en el decurso del tiempo, que se va construyendo en el camino, que va abriendo horizontes (como se indica al principio de este capítulo).
De tal manera quenuestra historia registra distintos momentos del pensar (pensar en los términos de Heidegger), y que seguramente vendrán otros, si nos seguimos preguntando: cómo dejar de ser un extranjero en la política, de otra forma, cómo romper el círculo de la exclusión y convertirla en su contrario: la justicia. Estas preguntas aluden casi directamente a Kant cuando afirma. “la Ilustración es la emergencia del hombre de su inmadurez autoinfligida. La madurez es la incapacidad de utilizar nuestro propio entendimiento sin la guía del otro”, a lo cual añade en tono subversivo “Ten el valor de emplear tu propio entendimiento”. Esto es, que no nos pueden “dar atole con el dedo”, que somos capaces de crear alternativas y de discernir entre una trivialidad y una verdad, tal es el desafío de la ciudadanía.



4.2 Bibliografía de este capítulo
BOLTVINIK, Julio. “La SCJN falla otra vez en favor del gobierno”. Economía Moral del 7, 14 y 21 de marzo de 2008. La Jornada
KOSELLECK, Reinhart. “El espacio público como crítica de la Sociedad al Estado”, en: “En busca de un lugar común, el espacio público en la teoría política contemporánea”. Nora Rabotnikof. Instituto de Investigaciones Filosóficas. UNAM. 2005
SALINAS, De Gortari.
“Producción y participación política en el campo”, FCE, México 1987.
ZALDÍVAR, Lelo de Larrea Arturo, Ministro Ponente, Proyecto “FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2009”. Suprema Corte de Justicia de la Nación.


[ 1 ]. Subtítulo de uno de los capítulos del libro: Las musas de Darwin, de José Sarukan





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